新預演算法宗旨是
1. 預演算法的立法宗旨
預演算法的核心目標是強化預算的分配與監督功能,確保財政預算制度的健全性,並加強國家宏觀調控,以保障經濟和社會的健康發展。這一立法宗旨凸顯了國家本位的思想,強調預算作為治理工具對於國家的重要性。
預演算法的立法宗旨不僅旨在規范政府預算行為,還著重於實現政府對經濟的有效調控。通過明確預演算法的目標指向和立法原則,法律修訂的基本價值及具體內容的選擇得以確定,從而確保預演算法的有效實施。
作為財政法中的基本法,預演算法涵蓋了國家的預算收入、預算支出以及預算管理等方面的法律規范。它不僅為預算管理提供了法律依據,還確保了預算過程的透明度和公正性,促進了財政資源的合理分配和使用,有助於實現國家經濟的可持續發展和社會穩定。
總之,預演算法的立法宗旨體現了國家對預算管理的重視,旨在通過法律手段規范政府預算行為,加強國家宏觀調控,保障經濟和社會的健康發展。這一宗旨的明確,為預演算法的實施和修訂提供了重要的指導和依據。
2. 新預演算法的宗旨是落腳點從什麼到最終目的的轉變
新《預演算法》的宗旨是落腳點從「工具」到「最終目的」的轉變。
《中華人民共和國預演算法》於1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過。並於1995年1月1日起施行。此後,歷經四次審議,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了《全國人大常委會關於修改〈預演算法〉的決定》,並決議於2015年1月1日起施行。至此,預演算法在出台20年後,終於完成了首次修改。
3. .試論述如何加強全國及地方各級人大對政府預算的監督
加強從全國到地方對各級政府財政預算的具體方法:
是《預演算法》的立法宗旨應予修訂。二審稿未對現行《預演算法》第1條「立法宗旨」作任何更改,這不能不說是一大缺陷。因為,《預演算法》的立法宗旨體現著預演算法的根本價值追求和基本精神,它不僅對《預演算法》的各項具體制度建構(包括人大預算、決算審查監督制度)具有統領作用,而且對預算實踐也深具指導意義。而我國現行《預演算法》頒布於計劃經濟向市場經濟轉軌初期的1994年,迄今已過去19年,其立法宗旨更是幾乎照搬了1991年國務院發布的《國家預算管理條例》第1條的規定,過於強調國家的中心地位與預算的宏觀調控等管理工具性職能,由此導致《預演算法》的具體制度設計中政府行政主導色彩十分濃厚,而各級人大及其常委會對預算的審查、監督的規定則相當抽象、單薄,納稅人人民對政府預算的監督規定更是空白。預算實踐中人大及其常委會對預算的審查監督也被視為可有可無的東西,而這顯然不符合近20年來發生了翻天覆地變化的我國現實情況的需要。
是預算編制的全面性、完整性的規定應進一步細化和完善,預算編制部門應予以大力充實和加強。預算編制的完整、准確、真實、統一是實施有效的預算審查、監督的重要前提和基礎,與全面預算審查監督是相輔相成的。所以在不少國家除了在《預演算法》(或財政法)甚至《憲法》中明確規定全面預算管理原則外,還多以法律的形式對預算編制的主體及編制依據、原則、程序、規則等作出明確細致的規定。我國《預演算法》修訂二審稿雖然在第4條、第5條明確規定了全口徑預算體系、全面預算管理原則等內容,並在第三章預算收支范圍、第四章預算編制中增訂、補充了若干預算編制依據、原則要求等方面的規定,但總體來講這些規定主要或者說基本上只是針對最狹義的公共預算編制而言的,而對於我國現已總額多達6、7萬億元之巨的政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算,二審稿不僅規定其收支范圍按照國務院的規定執行,其有關編制、執行和實施步驟,也空白授權由國務院依據《預演算法》作出規定,瑏瑣在法律層面形同空白,這實際上存在使這三類預算游離於人大監督之外的制度性風險。再加上我國現行《預演算法》對預算編制的時間缺乏規定,各部門、各單位預算實踐中按《預演算法實施條例》規定編制預算草案只有一、二個月時間,我國財政部門審核、匯編預算的人員又非常有限,所以政府提交給人大審查監督的預算草案簡陋粗疏也就可以想見。對此,我們需要通過修定《預演算法》細化各類預算編制的具體程序和規則,延長預算編制周期,大力充實現有預算匯編部門力量,最好是新設專門編制部門加以改變。筆者建議在國務院成立正部級的行政管理與預算編制辦公室,在各預算部門亦成立相應的預算編制辦公室,在總理、各部門負責人的直接領導下開展工作。預算編制辦公室應實行公務員和專業技術人員相結合的管理制度,以吸引優秀專門人才。同時,為做好財經規劃和預算工作的組織協調,建議成立國務院財經規劃和審核委員會,作為跨部委的財政預算決策協調機構,其職責是規劃中長期總體財經政策、確定年度財政預算整體方針和方案、審查各預算部門預算草案、在特別情況下協調部門預算編制工作。
是人大對預決算實質審查規定的相關配套制度仍然有待改革和完善。《預演算法》修訂二審稿新增了不少規定,諸如要求報送各級人大審查和批準的預算草案應當細化;人大有關專門委員會、常委會有關工作機構對預算草案、調整預算草案、決算草案提前審查,提出初步審查意見,要求政府及政府有關部門研究處理並反饋意見;結合審計報告審查決算等。這為各級人大及其常委會克服會期短、代表審查能力不足而又需要實質審查預決算草案提供了較為現實的解決辦法。目前依然存在的問題是,我國各級人大財經專門委員會和常委會有關預算工作機構的人員職數很少、職權任務過重、預決算審查能力嚴重不足。對此,建議在各級人大新設預算專門委員會專司預決算草案審查、審議、監督、評價等方面的工作,同時,應大力充實現有各級人大常委會預算工作機構中的專業人員,增強其預決算審查、政策分析的能力。另外,本應作為人大重要依靠力量的預決算專業審查機構——國家審計機關在我國現行體制上卻隸屬於政府,這讓各級人大對預決算草案的實質審查深受影響,與國際上較為通行的慣例是隸屬於國會或直接對法律負責也相左,從長遠發展看我國應將審計機關改屬人大,但這需要修改我國《憲法》、《審計法》等法律的相關規定。
是引入公民參與預算,強化公民對政府公共收支的社會監督以及對人大履職的再監督。現代預算是公共預算、民主預算,賦予公民對預算結果享有知情權、對預算決策過程享有一定形式和程度的參與權,不僅是預算民主(直接民主)的邏輯必然,也是克服代議制民主弊端(即在間接民主中公民個人能力不能得到充分發揮、代議者人大代表又可能怠於或者濫用預算權力)的現實需要,這不僅有利於公民直接監督政府的公共收支行為,而且可以通過對監督者人大的再監督督促其切實履行審查監督的職責。這在我國當前各級人大預算監督普遍乏力的情況下尤其具有重要的現實意義。公民參與預算的基本前提和最低要求是預算事務和預算信息的公開,這首先要求在法律層面應確立預算公開制度,就預算公開的主體、公開的內容、公開的程序等作出明確規定,這一點在《預演算法》二審稿增訂第11條中已經有了初步規定,但該條第4款「預算、預算調整、決算公開的具體辦法,由國務院規定」卻依然折射出強烈的行政主導色彩,對此必須加以改正,必須強調由人大立法主導預算公開的內容及其進程,並對不依法公開的行為實施問責。至於公民對預算事務的參與,不應僅僅停留於「知情」的層次,而應通過在預算決策、執行與績效評估過程中安排相應的公眾參與制度,如預算征詢制度、預算草案會議前公開制度、人大會議旁聽制度、預算聽證制度、預算績效公眾評價制度、納稅人公益訴訟制度等來實現社會公眾參與預算的程序化、規范化。
是應補充和完善預演算法律責任規定。我國現行《預演算法》關於預算違法行為責任追究的條款只有寥寥三條,預算違法行為種類規定過於簡單、預算違法行為責任形式單一(僅為行政責任)且過輕,實踐中更多的預算違法行為的查處是依照低位階的《財政違法行為處罰處分條例》的規定進行的。這種狀況使得對預算違法行為懲處的威懾性不夠、責任追究又總體上停留在行政體系內部,人大及其常委會對預算審查、監督的權威性、有效性未能藉助於相應的法律責任設定、責任懲處追究機制加以確立。二審稿中雖然相對細化了預算違法行為的種類、增加了追究刑事責任的規定,瑏瑥但預算違法行為追究依然是以行政處分為主。因此,應考慮在法律責任一章中進一步細化預算違法行為的種類、適當增加經濟責任規定。當然如能在條件成熟時修訂《憲法》增加有關預算違法行為的政治責任,將更有利於人大對政府預算全方位監督的實現。
是應加快財政、預算、稅收等財稅立法步伐,提高立法層次,切實實現人大及其常委會對預算全過程的立法監督。立法監督是人大對政府預算全方位審查監督中的十分重要甚至是最重要的一環,只有健全和完善了財政、預算、稅收、規費等方面的法律,減少對政府部門立法的空白授權、概括授權,真正做到財政、稅收事項的「法律保留」與「法律優位」,確立法律的權威,才有可能切實實現預算編制、執行、監督、責任追究等嚴格依法地進行,才有可能把人大及其所代表的人民的意志貫穿在預算過程的始終,保障人民大眾的公共需要最大化實現。
人大對政府預算全方位審查監督的要義與目的:
對政府預算進行審查、監督,是我國《憲法》、《預演算法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《審計法》等法律賦予各級人大及其常設機關(常委會)的職權,②其目的在於保障國家的最高主權者——人民依照法律規定,通過其選舉的代表規范、控制和監督政府的財政收支行為,以確保財政收支規模科學適度、財政收入課賦公平合理、財政資金支出使用公正有效,保障公共產品和公共服務的提供,進而保證人民大眾的公共財政福利和社會公共需要能夠得到最大化的實現。
政府預算作為現代公共財政制度的核心內容,是彌補市場失靈、服務於社會公共需要的公共預算。它是對某一財政預算年度內的政府收入和支出的預先估算,是由眾多法定主體依法定職權、按法定程序和規則編制、審查和批準的政府年度財政收支計劃,是統籌可得公共經濟資源(即財政收入)在潛在的支出項目中權衡、抉擇以求社會公共需要最大化實現的公共選擇行為。這種選擇包括兩方面的內容:從表象上看,政府預算的結果體現為經中央或地方立法機構審議批準的一系列靜態紙面預算文件,是按一定標准分門別類地列入了政府財政收入和財政支出的特定表格及相應文字說明;而從實質內容審視,政府預算體現為預算編制、審批、執行、調整、決算、監督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態決策過程——政府預算的編制、審批是對政府財政收支計劃的安排,預算的執行是對財政收入的籌集和支出的使用,財政決算是對預算執行情況的總結,預算的調整與監督則是對預算編制、執行的調適、變更與監控、糾正。對政府預算的理解必須從靜態的紙面形式和動態的活動過程兩方面來整體把握,否則即有可能片面。因此,各級人大及其常委會作為人民的代表對政府預算實施全方位的審查、監督,或稱全口徑預算管理。預算的全面性、完整性管理,其實質要義是指政府的全部收入和支出都應當納入預算,實施規范化、法治化的動態管理、監督和控制。詳言之,各級人大對政府預算全方位的審查、監督,不僅要求將政府的全部財政收支技術性地、規則性地列示於統一的靜態預算文件,其更深層的意義在於要藉由動態的預算過程將政府的一切收支活動納入規范化、法治化的軌道,納入人民及其代表(人大)的監控視野,實現現代民主法治國家的最高主權者、預算資金的來源者暨預算支出的受益者——人民對政府財政收支活動的直接或者間接的參與、控制和監督,實現代國家的公共財政暨公共政策治理,進而實現預算委託人暨受益者的人民的公共福利最大化。
因而,要真正實現各級人大對政府預算全方位的審查監督,我們就必須高度重視和確立預算的全面性、完整性原則,同時對此又絕不能僅僅從靜態的紙面來理解,而是更應從人民及其代表是否能夠切實對整個預算過程實施規范化、法治化的動態監督和控制來予以評斷,應從政府預算「靜態紙面編列全面」與「動態過程監控完整」來全面把握這一原則,並據此統籌設計,進一步改革和完善相關的預算審查、批准和監督的具體制度。
4. 工人日報:政府怎麼花錢,預算的事跟你我關系挺
做預算類似切蛋糕,一塊蛋糕如果切給保障房的多了,切給公交的就會少。蛋糕怎麼切,與普通百姓的生活息息相關。今天,我們多了解些關於預算、預演算法的門道,今後遇到「政府怎麼花錢」的事,就會更有底氣地對照法律條文,監督政府那錢袋子里的錢都花到哪去了,花得該不該、值不值。
「吃不窮,穿不窮,算計不到就受窮」——這是百姓過日子的一句老話。放大到一個國家,這個「算計」說的就是財政預算。政府怎麼花錢,預算說了算;預算怎麼編制和執行,預演算法說了算。有「經濟憲法」之稱的預演算法,其修正案草案正在十二屆全國人大常委會第十次會議上進行第四次審議。多家媒體預測,新法有望於8月31日表決通過。
一提及預算的事,普通百姓往往會「敬而遠之」。諸如此次完善立法宗旨的意義、修正案草案的幾大亮點、預演算法修改對於國家治理的意義等,這些「高大上」的話題似乎離普通百姓的生活挺遠。
其實並非如此。
比如,一個經濟並不發達的地方甚至貧困縣,忽然宣布要上馬一個耗資巨大的「形象工程」,而當地諸多民生問題急需財政資金「下鍋」,這時百姓會質疑:這么大的事經人大同意了嗎?做預算了嗎?預算經科學論證了嗎?誰有權拍板調整預算?長期以來,由於預算編制缺乏剛性約束,預算調整隨意性大,一些地方重大建設項目「看領導臉色」,拍腦袋決策,花錢大手大腳,造成財政資金的巨額損失和浪費,引起公眾強烈不滿——能說預算與百姓無關嗎?
比如,各地土地出讓金去向屢屢引發關注,還有被視為腐敗溫床的政府機關「小金庫」長期存在,都與現行預演算法沒將政府全部收入納入預算有很大關系。此次預演算法修改提出,政府的全部收入和支出都應當納入預算。這意味著,新預演算法一旦表決通過實施後,政府的四本預算即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算,都要依法進行審計、報批、審議、執行和監督——土地出讓金再想「封閉運行」,難了;政府機關的「小金庫」再想隱身生存,不易了。
再如,人大代表說「看不懂預算報告」,媒體追問「三公經費」有沒有變身為其他支出,這些都與預算的細化程度有關,與政府收支按什麼分類有關。據專家介紹,政府支出按功能分類,顯示的是政府的錢「幹了什麼」,以「教育」為例,類、款、項三級結構對應的是「教育」—「普通教育」—「小學教育」,反映出政府為完成教育職能在「普通教育」中用於「小學教育」的支出有多少。如果政府支出按經濟性質分類,顯示的是政府的錢「花到哪兒去了」,比如教育經費中分別有多少用於教師工資、房屋建設、教學設備、修繕等,這種分類更為直觀。無疑,預算越細化、越直觀,越有利於公眾監督。公眾之所以對一些部門公布的「三公經費」有疑問,就是想知道行政開支的每一元錢都「花到哪兒去了、花到誰身上」。
政府財政收入是一塊大蛋糕,做預算類似切蛋糕。蛋糕怎麼切,與普通百姓的生活息息相關。比如,抱怨出行難的人,希望政府多投入到公交發展上、公交票價便宜點;無房家庭則希望政府多蓋保障房。那麼預算時,一塊蛋糕如果切給保障房的多了,切給公交的就會少,如何平衡統籌,需要科學的預算安排。
如何盡可能多地保障民生投入、壓縮不必要的行政開支,在切蛋糕之後,還要防止預算執行過程中變形走樣,防止有人貪污挪用政府資金,這些都離不開公眾監督。以地方債為例,此次修法提出,地方債可以用來蓋保障房等公益性資本支出,但不能用來買公車、蓋辦公樓、發工資。依此原則,公眾就可以監督地方債資金用得是不是地方。
今天,我們多了解些關於預算、預演算法的門道,今後遇到「政府怎麼花錢」的事,就會更有底氣地對照法律條文,監督政府那錢袋子里的錢都花到哪去了,花得該不該、值不值。當公眾密切關注財政預算的大小事情時,也就是在參與一方社會治理,履行作為國家公民的責任與義務。