實施新預演算法

1. 中華人民共和國預演算法實施條例

第一章總則第一條根據《中華人民共和國預演算法》（以下簡稱預演算法），制定本條例。第二條縣級以上地方政府的派出機關，根據本級政府授權進行預算管理活動，但是不作為一級預算。第三條預演算法第四條第一款所稱「中央各部門」，是指與財政部直接發生預算繳款、撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體；所稱「直屬單位」，是指與財政部直接發生預算繳款、撥款關系的企業和事業單位。第四條預演算法第五條第三款所稱「本級各部門」，是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的地方國家機關、政黨組織和社會團體；所稱「直屬單位」，是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關系的企業和事業單位。第五條各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。本部門機關經費預算，應當納入本部門預算。第六條預演算法第八條所稱「中央和地方分稅制」，是指在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，並按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制。
分稅制財政管理體制的具體內容和實施辦法，按照國務院的有關規定執行。第七條縣級以上地方各級政府應當根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制。第八條預算收入和預算支出以人民幣元為計算單位。預算收支以外國貨幣收納和支付的，按照中國人民銀行公布的當日人民幣基準匯價折算。第二章預算收支范圍第九條預演算法第十九條第二款所稱「依照規定應當上繳的國有資產收益」，是指各部門和各單位佔有、使用和依法處分境內外國有資產產生的收益，按照國家有關規定應當上繳預算的部分。
預演算法第十九條第二款所稱「專項收入」，是指根據特定需要由國務院批准或者經國務院授權由財政部批准，設置、徵集和納入預算管理、有專項用途的收入。第十條預演算法第十九條第三款所稱「經濟建設支出」，包括用於經濟建設的基本建設投資支出，支持企業的挖潛改造支出，撥付的企業流動資金支出，撥付的生產性貸款貼息支出，專項建設基金支出，支持農業生產支出以及其他經濟建設支出。
預演算法第十九條第三款所稱「事業發展支出」，是指用於教育、科學、文化、衛生、體育、工業、交通、商業、農業、林業、環境保護、水利、氣象等方面事業的支出，具體包括公益性基本建設支出、設備購置支出、人員費用支出、業務費用支出以及其他事業發展支出。第十一條預演算法第二十條第一款所稱「中央預算收入」，是指按照分稅制財政管理體制，納入中央預算、地方不參與分享的收入，包括中央本級收入和地方按照規定向中央上解的收入。
預演算法第二十條第一款所稱「地方預算收入」，是指按照分稅制財政管理體制，納入地方預算、中央不參與分享的收入，包括地方本級收入和中央按照規定返還或者補助地方的收入。
預演算法第二十條第一款所稱「中央和地方預算共享收入」，是指按照分稅制財政管理體制，中央預算和地方預算對同一稅種的收入，按照一定劃分標准或者比例分享的收入。第十二條預演算法第二十條第二款所稱「中央預算支出」，是指按照分稅制財政管理體制，由中央財政承擔並列入中央預算的支出，包括中央本級支出和中央返還或者補助地方的支出。
預演算法第二十條第二款所稱「地方預算支出」，是指按照分稅制財政管理體制，由地方財政承擔並列入地方預算的支出，包括地方本級支出和地方按照規定上解中央的支出。第十三條地方各級預算上下級之間有關收入和支出項目的劃分以及上解、返還或者補助的具體辦法，由上級地方政府確定，並報本級人民代表大會常務委員會備案。第十四條經國務院批准設立的專用基金應當實行預算管理；尚未納入預算管理的，應當逐步納入預算管理。第三章預算編制第三章預算編制第十五條預演算法第二十四條所稱「預算草案」，是指各級政府、各部門、各單位編制的未經法定程序審查和批準的預算收支計劃。第十六條各級政府編制年度預算草案的依據：
（一）法律、法規；
（二）國民經濟和社會發展計劃、財政中長期計劃以及有關的財政經濟政策；
（三）本級政府的預算管理職權和財政管理體制確定的預算收支范圍；
（四）上一年度預算執行情況和本年度預算收支變化因素；
（五）上級政府對編制本年度預算草案的指示和要求。

2. 《新預演算法》修改的主要內容是什麼

《新預演算法》修改的主要內容：新預演算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。新預演算法規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。

認真貫徹實施新預演算法

法律的生命在於實施，法律的權威也在於實施。「天下之事，不難於立法，而難於法之必行」，如果有了新預演算法而實施不力，那麼法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預演算法是我國財政經濟工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：

1、做好新預演算法的學習宣傳工作

要認真學習、全面理解新預演算法，准確掌握新預演算法的精神、原則和各項具體規定，增強預演算法治意識，自覺把新預演算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為准則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

各級財政部門在學好用好新預演算法的同時，還要大力做好新預演算法的宣傳普及工作，把該法作為「六五」普法的重要內容，除專門組織新預演算法培訓外，其他業務培訓中也要安排這方面的內容。財政部在「六五」普法驗收中要把各地貫徹執行新預演算法的情況作為重要考核內容。

同時，各地要採取各種方式廣泛宣傳新預演算法，讓社會公眾了解掌握預演算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

2、做好新預演算法實施的立法配套工作

新預演算法的制定和實施正處於我國全面深化改革時期，對一些符合改革發展方向但一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。我國是一個大國，各地預算管理所面臨的環境和條件不同，預算管理的水平差別也較大。

因此，本著從實際出發、統一性與靈活性相結合的原則，中央層面還需要按照新預演算法確定的原則及授權，抓緊修訂預演算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。

以上內容參考：網路——國家預演算法

3. 新預演算法於哪一年正式實施

法律分析：現行預演算法是1995年正式實施的,在這之前的40多年,中國一直沒有預算的專門法律,而是國務院的行政法規。

法律依據：《中華人民共和國預演算法實施條例》

第一條 根據《中華人民共和國預演算法》(以下簡稱預演算法)，制定本條例。

第二條 縣級以上地方政府的派出機關，根據本級政府授權進行預算管理活動，但是不作為一級預算。

4. 中華人民共和國預演算法實施條例(2020修訂)

第一章總則第一條根據《中華人民共和國預演算法》（以下簡稱預演算法），制定本條例。第二條縣級以上地方政府的派出機關根據本級政府授權進行預算管理活動，不作為一級預算，其收支納入本級預算。第三條社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。第四條預演算法第六條第二款所稱各部門，是指與本級政府財政部門直接發生預算繳撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織、事業單位、社會團體和其他單位。第五條各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。

各部門預算收入包括本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預算撥款收入和其他收入。各部門預算支出為與部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和項目支出。

本條第二款所稱基本支出，是指各部門、各單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務所發生的支出，包括人員經費和公用經費；所稱項目支出，是指各部門、各單位為完成其特定的工作任務和事業發展目標所發生的支出。

各部門及其所屬各單位的本級預算撥款收入和其相對應的支出，應當在部門預算中單獨反映。

部門預算編制、執行的具體辦法，由本級政府財政部門依法作出規定。第六條一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區。專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目。

政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況，按照有關規定向社會公開。

部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出。部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項；按其經濟性質分類，基本支出應當公開到款。

各部門所屬單位的預算、決算及報表，應當在部門批復後20日內由單位向社會公開。單位預算、決算應當公開基本支出和項目支出。單位預算、決算支出按其功能分類應當公開到項；按其經濟性質分類，基本支出應當公開到款。第七條預演算法第十五條所稱中央和地方分稅制，是指在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，並按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制。

分稅制財政管理體制的具體內容和實施辦法，按照國務院的有關規定執行。第八條縣級以上地方各級政府應當根據中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關規定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制。第九條預演算法第十六條第二款所稱一般性轉移支付，包括：

（一）均衡性轉移支付；

（二）對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；

（三）其他一般性轉移支付。第十條預演算法第十六條第三款所稱專項轉移支付，是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府，並由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金。

縣級以上各級政府財政部門應當會同有關部門建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。對評估後的專項轉移支付，按照下列情形分別予以處理：

（一）符合法律、行政法規和國務院規定，有必要繼續執行的，可以繼續執行；

（二）設立的有關要求變更，或者實際績效與目標差距較大、管理不夠完善的，應當予以調整；

（三）設立依據失效或者廢止的，應當予以取消。第十一條預算收入和預算支出以人民幣元為計算單位。預算收支以人民幣以外的貨幣收納和支付的，應當摺合成人民幣計算。第二章預算收支范圍第十二條預演算法第二十七條第一款所稱行政事業性收費收入，是指國家機關、事業單位等依照法律法規規定，按照國務院規定的程序批准，在實施社會公共管理以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務過程中，按照規定標准向特定對象收取費用形成的收入。

預演算法第二十七條第一款所稱國有資源（資產）有償使用收入，是指礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規定屬於國家所有的森林、草原等國有資源有償使用收入，按照規定納入一般公共預算管理的國有資產收入等。

預演算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。

5. 新預演算法於哪一年正式實施

1995年1月1日起施行。《預演算法》是為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法制定的法律。
【法律分析】
預演算法第六條第二款所稱各部門，是指與本級政府財政部門直接發生預算繳撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織、事業單位、社會團體和其他單位。各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國虧純有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。各部門預算收入包括本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預算撥款收入和其他收入。各部門預算支出為與部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和項目支出。本條第二款所稱基本支出，是指各部門、各單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務所發生的支出，包括人員經費和公用經費；所稱項目支出，是指各部門、各單位為完成其特定的工作任務和事凳梁業發展目標所發生的支出。各部門及其所屬各棗空運單位的本級預算撥款收入和其相對應的支出，應當在部門預算中單獨反映。部門預算編制、執行的具體辦法，由本級政府財政部門依法作出規定。
【法律依據】
《中華人民共和國預演算法》第一條 為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。
第二條 預算、決算的編制、審查、批准、監督，以及預算的執行和調整，依照本法規定執行。
第四條 預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。

6. 新預演算法的內容

法律分析：1.中央預算編制的內容主要包括：(1)本級政府收入和支出;(2)上一年度節余用於本年度安排的支出;(3)返還或補助地方的支出;2.地方各級政府預算編制的內容主要包括：(1)本級預算收人和支出;(2)上一年度節余用於本年度安排的支出;(3)上級返還或者補助的收人。

法律依據：《中華人民共和國預演算法》

第二十七條 一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入和其他收入。

一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。

一般公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出。

第四十三條 中央預算由全國人民代表大會審查和批准。

地方各級預算由本級人民代表大會審查和批准。

第四十四條 國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

第九十二條 各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：

（一）未依照本法規定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的；

（二）違反本法規定，進行預算調整的；

（三）未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的;

（四）違反規定設立政府性基金項目和其他財政收入項目的；

（五）違反法律、法規規定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩定調節基金、超收收入的；

（六）違反本法規定開設財政專戶的。

7. 新預演算法實施條例評析：社保預算、國庫、地方債、稅收返還 楊志勇

2015年新預演算法實施以來，預算改革加快進行，現代財政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預演算法實施條例頒布並將於2020年10月1日起施行，這將為進一步落實預演算法，鞏固財政改革前期成果提供製度上的保障，讓財政改革在法治的軌道上進行。預演算法涉及面廣，預演算法實施條例同樣如此。本文只就新預演算法實施條例中的社會保險基金預算、國庫管理、地方債管理、稅收返還等談點看法。
財政補貼體現社會保險基金預算的公共屬性
新預演算法實施以來，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四位一體，形成了統一的預算體系。四本子預算各有特點，社會保險基金預算更是如此，具有特定的服務對象，對所服務的人員更有針對性。
但四本子預算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會保險基金預算得到財政補貼。新實施條例第三條規定：「社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行，一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。」這一規定可見一般公共預算在預算體系中的重要地位。
對於一個人口老齡化且老年人存量較大的國家來說，社會保險基金預算的可持續性是個大問題。最近幾年，一般公共預算補助社會保險基金預算的金額越來越大。2019年全國社會保險基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結餘8411.35億元，而當年全國社會保險基金收入中來自財政補貼（即來自一般公共預算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財政補貼，社會保險基金年度可持續運行都成問題。人口老齡化意味著領取養老金人口佔比的增加，意味著醫療費用的增加。前者加大基本養老保險基金支出壓力，後者加大醫療保險基金支出壓力。醫療費用水平與醫療技術進步有關。一些疾病本來不可治療，但隨著技術進步，或可治癒，或不能治癒但可以帶病生存，相應的醫療費用增加，相應的養老金支出也會增加。醫療技術與其他許多技術進步不太一樣，在短期內醫療費用有可能不降反升。而且，醫療保險支出還與社會進步有關。一些疾病原先未納入醫保范圍，隨著社會進步納入醫保，醫保支出就會增加。當社會保險基金預算可持續性遇到困難時，或改革社會保險基金制度，或加大財政補貼，新實施條例為加大財政補貼提供了必要的制度支持。
各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門
國庫管理最為引人注目。有人費心費力要在新實施條例中找到相關爭論的解決方案，但實際上，國庫管理制度改革早在2000年國庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。
國庫庫款如何支配，看似爭議最大，但關於這方面的內容，新預演算法第五十九條就有明確的規定：「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。」
而且，新預演算法第九十三條還有人員問責的規定，即各級政府及有關部門、單位違反預演算法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級、撤職、開除的處分。
新實施條例第九十三條對違反預演算法法規定凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經有關政府財政部門同意，凍結、動用國庫庫款；預算收入徵收部門和單位違反規定將所收稅款和其他預算收入存入國庫之外的其他賬戶；未經有關政府財政部門或者財政部門授權的機構同意，辦理資金撥付和退付；將國庫庫款挪作他用；延解、占壓國庫庫款；占壓政府財政部門撥付的預算資金。
無疑，這些規定讓國庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進國庫管理的現代化。
建立健全地方債風險防範機制
地方政府債務問題一直備受關注。
新預演算法第三十五條規定：「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。」
新實施條例第四十三條對此作了細化，即：「地方政府債務余額實行限額管理。各省、自治區、直轄市的政府債務限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務委員會批準的總限額內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素，並考慮國家宏觀調控政策等需要，提出方案報國務院批准。 各省、自治區、直轄市的政府債務余額不得突破國務院批準的限額。」
新預演算法第三十五條還規定：「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。」地方政府違規擔保一度是地方債風險管理領域的突出問題，新預演算法的規定已經堵上這一漏洞，強化了地方政府債務風險管理。新實施條例對地方政府債務余額限額作了明確的界定，即使用的是債務限額大口徑的概念，包括一般債務限額和專項債務限額。
新實施條例第四十五條對省級政府財政部門如何管理本地區債務作出規定；「接受轉貸並向下級政府轉貸的政府應當將轉貸債務納入本級預算管理」，突出了各級政府債務的全口徑預算管理；「地方各級政府財政部門負責統一管理本地區政府債務」突出了地方債務管理的主體責任。
新實施條例第四十七條規定：「財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，並監督化解債務風險。」這是對新預演算法「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督」規定的細化和擴展，有利於地方政府債務風險的全流程管理。
稅收返還似應明確劃歸轉移支付
新實施條例在細節上仍有一定完善空間。關於「稅收返還」的處理就是一例。先來看現實是怎麼做的。根據2019年中央對地方轉移支付決算表，中央對地方轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中有「稅收返還及固定補助」。
根據新實施條例第九條的界定，一般性轉移支付，包括：均衡性轉移支付；對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助；其他一般性轉移支付。我們可以將「稅收返還」理解為其他一般性轉移支付的一種。
但是，新實施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉移支付並列的表述。第十二條規定：「預演算法第二十七條第一款所稱轉移性收入，是指上級稅收返還和轉移支付、下級上解收入、調入資金以及按照財政部規定列入轉移性收入的無隸屬關系政府的無償援助。」
第十三條規定：「轉移性支出包括上解上級支出、對下級的稅收返還和轉移支付、調出資金以及按照財政部規定列入轉移性支出的給予無隸屬關系政府的無償援助。」第三十三條和第三十四條也將稅收返還和轉移支付並列。顯然，新實施條例這四條的規定未將稅收返還視為轉移支付的一種。
自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉移支付關系的現實處理經歷了一個過程。最初，稅收返還是中央對地方轉移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉移支付；後來又把稅收返還和轉移支付放在一起，中央對地方的稅收返還和轉移支付，在做法上二者並列；再後來，轉移支付又包括稅收返還。從最近的轉移支付分類來看，新實施條例在這一點上似未全面吸收改革的成果。
從理論上看，稅收返還既然是一級政府給另一級政府的財力轉移，那麼它就完全符合轉移支付的定義，將它歸類為轉移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉移支付並列。
（作者楊志勇為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）