預演算法大修

⑴ 【聚焦,《預演算法》修訂大討論】2017財政新預演算法

編者按：連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。耗時8年，《預演算法》修訂草案二審稿終於公布。一個月時間，草案徵求意見之多、爭論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從「國庫歸誰管」、「授權立法」和《預演算法》修改的尺度等三個角度為讀者詳解此次《預演算法》大修的焦點問題。
國庫歸誰管：央行還是財政部門？
《預演算法》有「經濟憲法」之稱，它關乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。
《預演算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預演算法修正案（草案一次審議稿）》沒有公開，起草成員不願披露。經過8年等待，今年7月6日，《預演算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱「草案二審稿」）終於公之於眾。
在草案二審稿里，中國人民銀行「經理國庫」的職能被刪除了。幾位長期跟蹤《預演算法》的專家認為，這是《預演算法》修訂開的一個「倒車」。

「會計」和「出納」
「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」這是現行《預演算法》第四十八條第二款的規定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。
現行《預演算法》里「各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督」的規定，也被修改成了「各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督」。同時，草案二審稿里還增加了「國庫管理的具體辦法由國務院規定」的條款。
這幾處變動被解讀為「央行經理國庫」的職能被取消。在公開徵求意見階段，這一修改引起了很多專家的質疑。
「在目前全國各種財政收入高達十幾萬億、財政存款余額也在數萬億的情況下，如果央行不再經理國庫，財政部和各級財政部門會把巨額財政存款通過競價（利息）存放在各商業銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監督，造成審計困難、制衡困難，從而使各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間和可能。各級財政部門會用納稅人的錢，從商業銀行賺取『高利息』，甚至去拿『回扣』，從而產生巨大的部門利益。」復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長李維森向《中國經濟周刊》表達了他的擔憂，「幾萬億的財政存款余額存在商業銀行賬戶中，商業銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過貨幣供給的乘數效應增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達到預期的目的。」
「由於種種原因，財政國庫在辦理公款收、支、存，和設置、管理銀行賬戶方面的差錯甚至舞弊的風險，其實相當高。」中央財經大學財經研究院院長王雍君向《中國經濟周刊》表示。
此外，還有專家指出，「財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應互不兼任」。全國人大代表、中南財經政法大學教授葉青向《中國經濟肆察周刊》表示，會計和出納互不兼任，「其實質是國庫收支的決策者（財政）與國庫收支決策的執行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法」。
面對質疑，財政部財政科研所副所長劉尚希以個人名義在媒體上撰文指出，「會計與出納分開，是業務流程上的要求，而非主體分設；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設兩個部門來管理，都是集中在財務部門。如果由人民銀行來管理國庫，並由人民銀行直接向國務院和全國人大負責，那已經不是『經理』國庫業務，而是成為與財政並行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要並入人民銀行，或成立『央行財政部』。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是『耕了別人的地，而荒了自己的田』。」
央行的監督就是「拒絕辦理」
中國人民銀行國庫局局長劉貴生在接受媒體采訪時曾表示，「是否賦予國庫監督權，是經理國庫與代理國庫的根本區別所在。」
據劉貴生介紹裂液茄，國庫監督的主要內容包括：對國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥及財政開戶情況的監督；對商業銀行經辦國庫相關業務的監督。主要涉及收繳資金是否應收盡收，劃分留解是否正確無誤，退庫辦理是否准確合規，庫款支撥是否及時有據，財政開戶是埋笑否手續齊備，商業銀行代理國庫是否盡職盡責。
劉貴生指出，國庫監督的基本定位，是國庫監督不同於人大監督、審計監督以及財政內部監督。從本質上說，國庫監督是為人大監督、審計監督以及財政監督服務的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監督，這種監督權目前主要體現在「拒絕辦理權」，是在「辦理」過程中的「拒絕辦理」。
央行在辦理國庫收支業務過程中取得了一定的成績：堵住大量通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入；通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證違規撥款、退庫，為商業銀行拉存款；控制預算收支進度，製造虛假收支信息以及商業銀行延壓、佔用預算資金等違規業務，為保障國庫資金安全完整、維護各級政府正當權益發揮了不可替代的重要作用。
《中國經濟周刊》聯系財政部相關部門，財政部方面回應表示，財政部的意見已向全國人大、國務院充分反映，作為政府部門，財政部服從國務院決定。
央行早就不是「經理」了
目前，國外的絕大多數國家均採取委託國庫制，即代理制，而非經理制。「『經理』的話，錢該不該付，央行有發言權。」一位不願具名的專家向《中國經濟周刊》介紹，這是經理制和代理制的主要區別。
劉尚希告訴《中國經濟周刊》，「『經理制』最大的弊端就是責任主體不統一。誰都負責，誰都不負責。」
事實上，中國的「央行經理制」早已名存實亡。上述專家介紹說，「在財政國庫管理制度改革後，央行應當做的，僅是對財政部門提交的支付憑證填得對不對、是否超額度等要素進行審核。」「沒見到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付。」在這位專家看來，「央行只對合規性做一個審查，但它不該說這個錢應不應該付。」

⑵ 預演算法共修行了幾次

《中華人民共和國預演算法》從制定到現在，只修訂了一次。
《中華人民共和國預演算法》於1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，並於1995年1月1日起施行。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了《全國人大常委會關於修改〈預演算法〉的決定》，是預演算法實施20年來的首次大修，並決議於2015年1月1日起施行。（參考網路相關詞條）

⑶ 中華人民共和國預演算法的修改解答

素有「經濟憲法」之稱的預演算法日前完成實施20年來的首次大修，並將於2015年1月1日起施行。新預演算法回應百姓期待重點修改了哪些內容？傳遞出怎樣的改革動向？財政部部長樓繼偉本周接受記者采訪為公眾詳解新預演算法。
新預演算法折射下一步改革方向
樓繼偉說，1995年開始施行的原預演算法在今天已難適應形勢發展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，有必要全面修改預演算法。
他指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調預算必須接受社會監督；更加符合經濟規律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。
亮點一：政府全部收支入預算接受人民監督
新預演算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規定「政府的全部收入和支出都應當納入預算」；第5條明確規定「預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算」。
樓繼偉說，實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離於預算之外、脫離人大監督。
亮點二：避免「過頭稅」 預算審核重點轉向支出預算和政策
原預演算法規定預算審查重點是收支平衡，並要求預算收入徵收部門完成上繳任務。於是在客觀上帶來預算執行「順周期」問題，容易導致收入徵收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收「過頭稅」，造成經濟「雪上加霜」；而在經濟過熱時，為不抬高基數搞「藏富於民」，該收不收，造成經濟「熱上加熱」。
樓繼偉說，新預演算法旨在改變這一現狀，將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預算穩定調節基金，省級一般公共預算年度執行中出現短收，允許增列赤字並在下一年度預算中彌補等。這些規定強調依法徵收、應收盡收，有助於避免收「過頭稅」等行為，增強政府「逆周期」調控政策效果。
亮點三：規范專項轉移支付減少「跑部錢進」
針對地方可自由支配的一般性轉移支付規模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散、配套要求多等問題，新預演算法第16條、第38條、第52條等條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規定。
樓繼偉說，新預演算法重點規范了專項轉移支付，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調節事項不得設立專項轉移支付、除國務院規定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利於減少「跑部錢進」現象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利於地方統籌安排預算。
亮點四：「預算公開」入法從源頭防治腐敗
與原預演算法相比，新預演算法首次對「預算公開」做出全面規定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項要求公開作出說明，並在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。
樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預演算法修改的重要進步，有利於確保人民群眾知情權、參與權和監督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。
而對於預算不夠細化問題，新預演算法第32條、37條、46條等多處做出明確規定，如強調今後各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經濟分類則明確反映政府支出按經濟屬性究竟是怎麼花出去的，知道有多少用於支付工資，多少用於辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經濟分類預算有利於更全面理解預算是怎樣實現的。
亮點五：嚴格債務管理 防範債務風險
相比原預演算法，新預演算法為地方政府債務管理套上預算監管的「緊箍咒」。樓繼偉說，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，局部存風險隱患。
按照疏堵結合、「開前門、堵後門、築圍牆」的改革思路，新預演算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎麼借、怎麼管、怎麼還等問題。
亮點六：「勤儉節約」入法 違紀鐵腕追責
針對現實中的奢侈浪費問題，新預演算法對於厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，如第12條確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。
樓繼偉說，相對於原預演算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確，新預演算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規定了法律責任。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標准建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。
將抓緊修訂預演算法實施條例
新預演算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關重要。樓繼偉表示，關鍵要做好新預演算法實施的立法配套工作。
他指出，中央層面需按照新預演算法確定的原則及授權，抓緊修訂預演算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度；地方層面可制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。總之，要加快形成一套較完善的現代預算制度，增強新預演算法的可操作性、可執行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。

⑷ .2015年的新法律規定有啥

1.新《環境保護法》出台

環保執法人員有查封扣押權力。新《環境保護法》歷經3年多全面修訂，今天起終於正式施行了。這是中國環境領域「基本法」25年來的首次修訂，也是一次相當徹底的修訂，僅完整保留了原法的兩條規定，其餘全部做了修改，還新增了23條規定。新環保法規定，企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。同時，新修訂的環保法對霧霾等大氣污染治理作出了更多有針對性的規定，如國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制；國家促進清潔生產和資源循環利用等。在環境公益訴訟方面，新修訂的環保法將提起環境公益訴訟的主體擴大到在設區的市級以上人民政府民政部門登記的相關社會組織。新環保法還被稱作「史上最嚴」的新法之一，其創新設計了「按日計罰」，並賦予環保執法人員查封、扣押的權力，環保部門可對超標或超總量的行為直接限產或停產。除強化環保處罰外，對未批先建、無證排污等四類行為，相關監管部門可以對主管人員和直接責任人員處以治安拘留。

2.住建領域違法違規舉報

住建違法舉報60個工作日辦結。住建部對外發布的《住房城鄉建設領域違法違規行為舉報管理辦法》自2015年1月1日起施行。根據管理辦法，各級住房城鄉建設主管部門及法律法規授權的管理機構，應當設立並向社會公布違法違規行為舉報信箱、網站、電話、傳真等，明確專門機構負責舉報受理工作。受理機構應在收到舉報後進行登記，並在7個工作日內區分情形予以處理。舉報件應在受理之日起60個工作日內辦結。

3.流動人員檔案管理

取消流動人員人事檔案保管費。中組部、人社部等聯合發布的《關於進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》明確，自2015年1月1日起取消收取人事關系及檔案保管費、查閱費、證明費、檔案轉遞費等名目的費用，各級公共就業和人才服務機構要提供免費的流動人員人事檔案基本公共服務。

4.高考加分新規

奧賽、體育特長等5項加分被取消。《關於進一步減少和規范高考（課程）加分項目和分值的意見》中規定，2015年1月1日起，將取消奧賽、體育特長等5項全國性鼓勵類加分項目，只保留「烈士子女」等5類加分項目。

5.未成年人保護

性侵未成年人可撤銷監護人資格。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯合印發《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，2015年1月1日起實施。其中規定有性侵害、出賣、暴力傷害未成年人，以及脅迫、誘騙、利用未成年人乞討等行為的監護人，將被人民法院判決撤銷其監護人資格。

6.新《預演算法》出台

預算公開 讓人民監督政府花錢。十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改後的《預演算法》，這是素有「經濟憲法」之稱的預演算法20年來的首次大修。新預演算法自2015年1月1日起施行。與現行法相比，新預演算法突顯未來全面規范、透明預算、提高效率的預算制度改革方向。新預演算法增加條款限制預算調整行為，並詳細規定如何編制預算調整方案，對未按規定編制、調整預算等行為，引入「追究行政責任」的懲戒規定。新預演算法首次將「預算公開」入法、部分「開閘」地方發債、首次明確了轉移支付的法律地位……這部把「規范政府收支行為」寫入立法宗旨的新預演算法的最大亮點，是將政府從管理主體變為被監督對象，更強調讓人民監督政府花錢。對全口徑財政收入已超過20萬億元的中國來說，新預演算法的實施將開啟邁向現代財政制度的「新時代」。

7.「三項鐵路新規」

K字頭及以上列車車票實名制。國家鐵路局發布的《鐵路運輸企業准入許可辦法》、《鐵路旅客運輸安全檢查管理辦法》和《鐵路旅客車票實名制管理辦法》三項新規於2015年1月1日起施行。其中，《鐵路旅客車票實名制管理辦法》在讓廣大旅客能夠快捷進行購票和查驗方面作出了規定。主要有鐵路運輸企業應當為公安機關辦理旅客臨時身份證明提供場所及必要辦公條件；積極推進管理和技術創新，採取互聯網、電話等新型售票方式，逐步配備自助售票、取票和自動檢票、查驗等設備。首次明確實名制管理辦法的實施范圍：快速及以上等級旅客列車和相關車站實行車票實名制管理，兒童票除外。

8.汽車維修業轉型升級

汽車4S店壟斷維修模式將被打破。《關於促進汽車維修業轉型升級提升服務質量的指導意見》自2015年1月1日起生效，這意味著消費者將來有可能可以在普通修理廠用更低的成本享受與4S店一樣的維修服務。2015年起所有上市新車必須公開維修技術資料，允許授權配件經銷企業向終端用戶轉售原廠配件。

9.柴油車排放新標准

國三柴油車產品將不得銷售。工信部發布的《關於廢止適用於國家第三階段汽車排放標准柴油車產品的公告》中要求，從2015年1月1日起，國三柴油車產品將不得銷售。

10.《出租汽車經營服務管理規定》出台

打車不允許攜帶寵物。交通運輸部發布的《出租汽車經營服務管理規定》於2015年1月1日起施行。《出租汽車經營服務管理規定》中明確指出，乘客不得攜帶寵物和影響車內衛生的物品乘車；未取得計程車經營許可，擅自從事計程車經營活動的，法律責任由原來罰款最高1萬元現升至2萬元。

11.《金融資產管理公司監管辦法》出台

母公司資本充足率不得低於12.5%。銀監會與財政部、人民銀行、證監會、保監會五部委2014年12月31日聯合發布《金融資產管理公司監管辦法》，對資產公司集團綜合經營及集團管控從監管制度上進行了規范。《辦法》於2015年1月1日起正式實施。《辦法》強調，資產公司應當逐步建立、定期評估與其風險狀況相匹配的前瞻性壓力測試方案。資產公司應當建立健全集團內部交易風險隔離機制，增強內部交易透明度，降低內部交易的復雜程度，避免風險過度集中，不得通過內部交易進行監管套利。《辦法》明確，資產公司母公司及附屬金融類法人機構應當分別滿足各自監管機構的單一資本要求，其中，資產公司母公司資本充足率不得低於12.5%。資產公司母公司、附屬銀行業金融機構及附屬非金融機構應當滿足銀監會相關並表監管的資本監管要求，附屬證券業和保險業金融機構應當分別滿足各自分業並表的資本監管或償付能力監管要求。

12.《外資銀行管理條例》出台

外資銀行准入門檻降低。國務院公布了修改後的《外資銀行管理條例》，定於2015年1月1日起正式施行。新條例的核心是開放，金融市場對外資銀行的准入門檻更低了。原先，外資銀行申請人民幣業務不僅需要三年以上的開業年限，還要求前兩年連續盈利。而根據新條例，開業年限要求已經由三年以上改為一年以上，而且不再要求提出申請前兩年連續盈利，並規定外資銀行的一家分行已獲准經營人民幣業務的，該行在境內設立的其他分行申請經營人民幣業務不受開業時間的限制。修改後的條例，對外商獨資銀行、中外合資銀行在中國境內設立的分行，不再規定其總行無償撥給營運資金的最低限額，去掉了不少於1億元營運資金的要求。同時，不再將已經在中國境內設立代表處作為外國銀行（外國金融機構）在中國境內設立外商獨資銀行、中外合資銀行，以及外國銀行在中國境內初次設立分行的條件。

13.央企高管薪酬制度改革

多數央企負責人降薪。《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》從2015年正式實行。范圍包括由國務院代表國家履行出資人職責的國有獨資或國有控股企業中，由中央管理的企業董事長、黨委書記（黨組書記）、總經理（總裁、行長等）、監事長（監事會主席）以及其他副職負責人。適用企業具體包括由國務院國資委履行出資人責任的53家央企，如中石油、中石化、中國移動等，以及其他金融、鐵路等19家央企。人力資源和社會保障部新聞發言人李忠介紹，與改革前相比，改革後多數中央管理企業負責人的薪酬水平是要下降的，有的企業負責人下降幅度可能還比較大，但不是簡單「一刀切」。

14.個人從兩大交易所取得的股票轉讓所得暫不徵收個人所得稅

《股權轉讓所得個人所得稅管理辦法（試行）》，自2015年1月1日起實施，明確了個人轉讓股權的稅收徵收政策。現行稅收政策規定，個人從上海證券交易所、深圳證券交易所取得的上市公司股票轉讓所得，暫不徵收個人所得稅；個人轉讓上市公司限售股，依照相關規定徵收個人所得稅。《辦法》明確了這一徵收政策規定，對於個人轉讓上述兩種情形以外的股權取得的所得，應依法徵收20%的個人所得稅。

15.2015年2月4日民事訴訟法解釋頒布

最高人民法院關於調整高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民商事案件標準的通知法，各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：為適應經濟社會發展和民事訴訟需要，准確適用修改後的民事訴訟法關於級別管轄的相關規定，合理定位四級法院民商事審判職能。