預演算法修正草案

① 新預演算法的預演算法修改中的若干焦點性問題

預算的完整性，就是要把所有的政府收支統一納入預算管理，這是政府預算管理一項基礎性要求。為此，新預演算法刪除了預算外資金的相關內容，代之以全口徑預算，明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預算體系。
全口徑預算體系，從橫向上來講，即預算的組成，是包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算在內的「四本預算」；從縱向上來講，就是每一級政府一級預算，預算層級包括中央、省、市、縣、鄉的「五級預算」。
1、預算組成：四本預算。
總結近年來的預算實踐經驗，新預演算法確立了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算組成的全口徑預算體系，並對四本預算分別作了細化規定。
一是四本預算的功能定位。一般公共預算，即常說的公共預算，是指以稅收為主體的財政收入，主要用於保障和改善民生、推動經濟發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。這也就是原來預演算法所規范的狹義上的公共預算。為充分界定四本預算的定位與分工，明確預算之間的區別和聯系，新明確了四本預算各自的功能定位，從而形成定位清晰、分工明確的全口徑預算體系。
二是四本預算的編制原則。與各自預算的內容相適應，四本預算的編制原則也有所區別。其中，政府性基金預算應當根據基金項目情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，著眼於結余資金的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續性。
三是四本預算的相互關系。在預算之間的關繫上，四本預算之間保持獨立完整並統籌協調，而政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險預算應當與一般公共預算相銜接，也就是說預算之間的銜接，只能通過一般公共預算。這三本新加入預算管理的預算案，與原來的公共預算一起，「有分有合」，形成了四本預算的全口徑預算體系。
2、預算層級：五級預算。
按照一級政府一級預算的原則，新預演算法明確了中央、省、市、縣、鄉五級政府五級預算的預算體系，將鄉級預算也納入法定的預算范圍。因為鄉鎮政府是一級政權組織，其履行職責需要財力保障，而鄉級人大的一項職權就是審查和批准本級預算和預算執行情況的報告，監督預算的執行。而對於一些地方由縣級政府代編鄉鎮預算的，可以按照規定的程序報請鄉級人大審查和批准。 財政管理體制是規范各級政府支出責任和財力分配關系的制度，是國家財政的基本制度，與政府預算有著緊密的聯系，也是預算收入和支出管理的基礎。只有明晰政府間事權和支出責任，理順中央和地方收入劃分，實現上下級政府的財力餘缺的有效調節，才能實現財政預算制度的有效運轉。
從1994年我國開始實行分稅制的財政管理體制至今已經二十年，分稅制財政體制的建立和完善，對調動中央和地方積極性，促進國家財政收入平穩增長，發揮了重要作用。但在中央財政收入在全國財政收入中佔比上升的同時，地方承擔的事權和支出責任卻日益增加，中央不得不通過大量轉移支付項目對地方給予補助，地方財政支出對財政轉移支付的依賴度上升。
2013年，中央公共財政收入60198億元，佔全國財政收入的46.6%，同期的中央本級財政支出20471億元，僅佔全國財政支出的14.6%，對地方稅收返還和轉移支付48019億元，是中央本級支出的2倍多。加上營改增的不斷推進，作為地方唯一主體稅種的營業稅逐步納入到增值稅這一中央地方共享稅框架之內，地方稅收入劃分更趨弱勢，日益影響到各級地方財政的獨立正常運轉。
由於各方面對財政管理體制改革方向和具體規范內容的認識上存在較大分歧，難以就政府間財權和事權劃分、收入劃分等核心內容達成共識，新預演算法沒有對分稅制財政管理體制進行細化規定，而是沿用了原預演算法的原則性規定，並將規范重點轉向共識較多的財政轉移支付制度，從法律上確立了財政轉移支付的基本規范。
財政轉移支付制度是分稅制條件下平衡地區間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉移支付主要解決基本公共服務均等化問題，專項轉移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責任以及實現特定目標等。近年來，財政轉移支付規模快速增長，2013年中央對地方轉移支付總額42973億元，其中一般性轉移支付24363億元，佔56.7%；專項轉移支付18610億元，佔43.3%。
當前，財政轉移支付中存在的主要問題是規模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預演算法從三個方面對規范了財政轉移支付制度。一是明確了轉移支付的功能定位，即以推進地區間基本公共服務均等化為目標，以一般性轉移支付為主體。二是規范了專項轉移支付，要求設立要有法律依據、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規范了轉移支付的預算，要求編制要符合規定的標准要求，下達時間要符合規定的時限等。
這樣規定，既適應了轉移支付制度規范發展的要求，也體現了當前整合規范轉移支付項目的現實需要。轉移支付制度的規范化、法治化，對當前正在推進的取消競爭性領域專項和地方資金配套，完善省以下轉移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發揮有效地推動作用。 陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監督。在很長一段時間內，財政預決算等政府財務資料都屬於保密內容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預算草案都要求嚴格保密並在會後收回。直到2010年，國務院有關部門首次對外公開部門預算。在此背景下，原預演算法在預算公開方面的規定也是一片空白，沒有對預算公開的具體事項作出明確規定。
近年來，社會各界對預算公開的呼聲日高，對「曬政府賬本」形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預演算法在總結近些年來預算公開實踐的基礎上，從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等對預算公開的規定進行了全面的細化規定。
一是規定了預算公開的內容，既包括預算，也包括預算調整和決算，既包括本級政府預算，也包括部門預算。二是規定了預算公開的時限，要求本級政府和部門的預算、決算分別在批准或批復後20天內公開。三是規定了預算公開的主體，其中本級政府預算由財政部門公開，部門預算由各自部門公開。
總之，從預算公開的規定中可以看出，新預演算法規定的預算公開，不只是預算草案的公開，而是預算編制、執行和決算等整個財政運行過程的公開；不只是政府層面的公開，而是各級政府及組成部門全方位的公開。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的「黑箱」變成了「透明箱」。 地方政府債務問題如何規范，是預演算法修改中廣泛關注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防範地方政府過度舉債，1994年制定預演算法時明確規定，「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」 （第28條），堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資。
特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平台等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，所形成的風險日益凸顯。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，截至2013年6月底，全國各級政府債務總額約30.28萬億元，其中地方政府債務余額17.89萬億元，包括負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的或有債務4.34萬億元，地方政府債務較前兩年大幅增長。
雖然總體上看，地方政府性債務的各項風險指標處於國際通行的控制標准范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。
與此同時，地方政府債券發行工作也在逐步推進。在總結1998-2004年間中央中央政府代地方政府舉債並轉貸地方的經驗基礎上，2009年，國務院首次批准發行地方政府債券2000億元，由財政部代理發行並列入省級預算管理。2011年起，財政部開始推動地方政府自行發債。2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。地方政府通過發行債券的方式舉借債務取得了一定的經驗。
綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防範化解等多方面因素，新預演算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債「開正門」的同時，也設置了若干安全閥來「堵偏門」，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。
一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的「緊箍咒」。 2001年國庫集中收付制度改革以來，逐漸形成了國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度，推動了預算資金支付的透明、安全和高效。目前，全國已有55萬多個預算單位實現了國庫集中支付，基本上實現了全覆蓋。為此，新預演算法第61條正式確立了國庫集中收付制度，並明確政府全部收入和支出都實行國庫集中收付管理。但是關於國庫管理的具體方式上，圍繞人民銀行在國庫上的職責定位，雖然只是經理還是代理的一字之差，人民銀行、財政部以及有關專家學者各執一詞，從一審爭論到四審，也引起了媒體和社會公眾的廣泛關注。
綜合各方面意見，新預演算法仍然維持了國庫經理制的規定，這為國庫經理與代理之爭畫上了一個句號。為什麼這么改呢？主要加強預算資金支付監督、維護預算資金安全的角度考慮，即使在國庫支付制度改革的情況下，也不能削弱央行國庫作為第三方的監督制約作用，有必要賦予央行對國庫支出業務進行必要審核的許可權。因此，新預演算法繼續維持了原法規定的經理的表述，繼續明確央行經理中央國庫的法律條款，有利於央行依法履行經理國庫職責。
值得注意的是，新預演算法還對財政專戶進行了專門規定。按照有關法律法規的規定，財政專戶是各級財政部門在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶，用於特定資金的專戶存儲、專款專用。按照核算管理的資金類型，財政專戶主要包括四類：專項支出財政專戶（如糧食風險基金等）、社會保險基金財政專戶、非稅收入收繳財政專戶、外國政府和國際金融組織貸款贈款財政專戶等。
由於實踐中國務院及有關部門、省級政府及其財政部門都有權審批財政專戶，甚至一些市縣也越權開設財政專戶，導致財政專戶數量眾多，大量財政資金以各種形式存在商業銀行，脫離國庫的有效監督，滋生了「小金庫」等腐敗問題。社會上要求取消財政專戶的聲音很大，但考慮到不少財政專戶（如社會保險基金賬戶、非稅收入專戶）有其現實必要性，新預演算法給財政專戶的設立留下了空間，並對財政專戶的條文從批准設立、專款專用等方面進行了多次從嚴的修改完善，規定只有法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，才可以設立財政專戶，並明確要求財政專戶收入也要納入國庫管理，這樣對財政專戶作了最嚴格的限制，也為健全國庫單一賬戶制度奠定了良好的法律基礎。 法定性支出是指法律法規及有關文件規定的預算中必須安排的預算支出項目。目前，主要集中在教育、科技、農業等7個領域，有關法律法規等規定了相關預算支出不低於一定比例或增長幅度。此外，其他一些法規文件也對文化、社保、醫療等領域作出了預算安排的規定。
法定支出的積極作用，是體現了對重點領域、薄弱環節加快發展的預算支持。但在實踐中，也出現了固化預算支出結構、分割和肢解預算的完整性、削弱財政宏觀調控能力等問題。同時，相關法律對於財政預算安排的規定，也影響到預演算法的法律效力。為此，新預演算法刪除了預算審查和執行中涉及法定支出的規定，同時強調各級一般公共預算支出的編制中，國家確定的各項重點支出，應當在統籌兼顧的原則下，在保證基本公共服務合理需要的前提下，予以優先安排。同時，還規定了在各級人大審查預算草案及預算調整方案時也明確將重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當作為重點審查內容。 從國外經驗看，審查預算是議會的最重要的職責，議會通過對預算的控制實現對政府行為的有效監督。在預演算法修改的整個過程中，對於加強人大對預算的審查監督，真正實現通過預算對政府行為的控制與監督，各方面有著強烈的呼聲。
新預演算法在總結近年來各級人大預算審查監督經驗的基礎上，針對實踐中反映強烈的問題，主要對人大如何有效行使預算審查監督權作了較具體的規定。
一是規定預算草案的細化要求。針對實踐中預算過粗、「看不清、弄不懂」等問題，新預演算法規定一般公共預算草案應當按照功能分類和經濟分類編制，分別反映預算的支出方向和具體支出用途，按保障功能分類編列到項（類、款、項三級），按經濟性質分類編列到款（類、款兩級），通過二者結合，全面反映預算支出的全貌。同時，對轉移支付支出的編制也提出了明確要求。
二是完善預算的初步審查制度。實踐中預算審查專業性強，而人大會期有限，針對這一問題，新預演算法總結實踐經驗，進一步完善了預算草案的初步審查制度，明確初步審查的范圍包括預算草案、預算調整方案和決算方案，審查機構由有關專門委員會或者縣級人大常委會進行，規定了審查的時限要求等內容。
三是明確了預算審查的重點審查內容、預算調整審查的有關程序以及預算執行監督的有關規定。

② 預演算法條文數從79到100，哪些細則被修改

全國人民代表大會常務委員會關於修改《中華人民共和國預演算法》的決定
（2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過）

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議決定對《中華人民共和國預演算法》作如下修改：

一、將第一條修改為：「為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。」

二、增加一條，作為第二條：「預算、決算的編制、審查、批准、監督，以及預算的執行和調整，依照本法規定執行。」

三、將第二條改為第三條，刪去第二款。

將第五條第一款、第二款改為第三條第二款、第三款，修改為：「全國預算由中央預算和地方預算組成。地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成。

「地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成；下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算。沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。」

四、將第三條改為第十二條，修改為：「各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。

「各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。」

五、增加一條，作為第四條：「預算由預算收入和預算支出組成。

「政府的全部收入和支出都應當納入預算。」

六、增加一條，作為第五條：「預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。

「一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。」

七、將第四條改為第六條，修改為：「一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用於保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。

「中央一般公共預算包括中央各部門（含直屬單位，下同）的預算和中央對地方的稅收返還、轉移支付預算。

「中央一般公共預算收入包括中央本級收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共預算支出包括中央本級支出、中央對地方的稅收返還和轉移支付。」

八、將第五條第三款、第四款改為第七條，修改為：「地方各級一般公共預算包括本級各部門（含直屬單位，下同）的預算和稅收返還、轉移支付預算。

「地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付。」

九、將第六條改為第八條，修改為：「各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成」，相應刪去第七條。

十、增加一條，作為第九條：「政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象徵收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用於特定公共事業發展的收支預算。

「政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。」

十一、增加一條，作為第十條：「國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。

「國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，並安排資金調入一般公共預算。」

十二、增加一條，作為第十一條：「社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用於社會保險的收支預算。

「社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。」

十三、將第九條改為第十三條，修改為：「經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。」

十四、增加一條，作為第十四條：「經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批准後二十日內由本級政府財政部門向社會公開，並對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。

「經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復後二十日內由各部門向社會公開，並對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

「各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。

「本條前三款規定的公開事項，涉及國家秘密的除外。」

十五、增加一條，作為第十六條：「國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。

「財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。

「按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移支付，用於辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。

「上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。」

十六、增加一條，作為第十七條：「各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。」

十七、將第十三條改為第二十一條，第二款、第三款修改為：「縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行；審查和批准本級預算的調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關於預算、決算的不適當的決定、命令和決議。

「鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批准本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批准本級預算的調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。」

十八、增加一條，作為第二十二條：「全國人民代表大會財政經濟委員會對中央預算草案初步方案及上一年預算執行情況、中央預算調整初步方案和中央決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。

「省、自治區、直轄市人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見。

「設區的市、自治州人民代表大會有關專門委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況、本級預算調整初步方案和本級決算草案進行初步審查，提出初步審查意見，未設立專門委員會的，由本級人民代表大會常務委員會有關工作機構研究提出意見。

「縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執行情況進行初步審查，提出初步審查意見。縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會有關工作機構對本級預算調整初步方案和本級決算草案研究提出意見。

「設區的市、自治州以上各級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查、常務委員會有關工作機構研究提出意見時，應當邀請本級人民代表大會代表參加。

「對依照本條第一款至第四款規定提出的意見，本級政府財政部門應當將處理情況及時反饋。

「依照本條第一款至第四款規定提出的意見以及本級政府財政部門反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表。

「全國人民代表大會常務委員會和省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民代表大會常務委員會有關工作機構，依照本級人民代表大會常務委員會的決定，協助本級人民代表大會財政經濟委員會或者有關專門委員會承擔審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監督預算執行等方面的具體工作。」

十九、將第十五條改為第二十四條，增加一款，作為第三款：「經省、自治區、直轄市政府批准，鄉、民族鄉、鎮本級預算草案、預算調整方案、決算草案，可以由上一級政府代編，並依照本法第二十一條的規定報鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批准。」

二十、將第十七條、第十八條合並，作為第二十六條第一款、第二款。

二十一、將第十九條改為第二十七條，修改為：「一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入、轉移性收入和其他收入。

「一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。

「一般公共預算支出按照其經濟性質分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出。」

二十二、增加一條，作為第二十八條：「政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的收支范圍，按照法律、行政法規和國務院的規定執行。」

二十三、刪去第二十條。

二十四、將第二十一條改為第二十九條，修改為：「中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉移支付的具體辦法，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。」

二十五、刪去第二十二條。

二十六、將第二十四條改為第三十一條第二款。

將第三十五條改為第三十一條第一款，修改為：「國務院應當及時下達關於編制下一年預算草案的通知。編制預算草案的具體事項由國務院財政部門部署。」

二十七、將第二十五條改為第三十二條，修改為：「各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序徵求各方面意見後，進行編制。

「各級政府依據法定許可權作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應當在預算批准前提出並在預算草案中作出相應安排。

「各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標准和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。

「前款所稱政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。」

二十八、刪去第二十六條。

二十九、將第二十七條改為第三十四條，修改為：「中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，舉借債務應當控制適當的規模，保持合理的結構。

「對中央一般公共預算中舉借的債務實行余額管理，余額的規模不得超過全國人民代表大會批準的限額。

「國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理。」

三十、將第二十八條改為第三十五條，修改為：「地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。

「經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。

「除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

「國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。」

三十一、將第二十九條改為第三十六條，修改為：「各級預算收入的編制，應當與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。

「各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。」

三十二、將第三十條改為第三十七條，修改為：「各級預算支出應當依照本法規定，按其功能和經濟性質分類編制。

「各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。

「各級一般公共預算支出的編制，應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出。」

三十三、增加一條，作為第三十八條：「一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標准和計算方法編制。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。

「縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前下達下級政府。

「地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數編入本級預算。」

三十四、將第三十一條改為第三十九條，修改為：「中央預算和有關地方預算中應當安排必要的資金，用於扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展經濟社會建設事業。」

三十五、將第三十二條改為第四十條，修改為：「各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用於當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。」

三十六、將第三十三條改為第四十一條，修改為：「各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算周轉金，用於本級政府調劑預算年度內季節性收支差額。

「各級一般公共預算按照國務院的規定可以設置預算穩定調節基金，用於彌補以後年度預算資金的不足。」

三十七、將第三十四條改為第四十二條，修改為：「各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。

「各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。」

三十八、將第三十六條改為第三十三條。

三十九、將第三十七條改為第四十四條，修改為：「國務院財政部門應當在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查。

「省、自治區、直轄市政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查。

「設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查，或者送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構徵求意見。

「縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。」

四十、增加一條，作為第四十五條：「縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當採用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。」

四十一、增加一條，作為第四十六條：「報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。」

四十二、將第三十八條改為第四十七條，修改為：「國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關於中央和地方預算草案以及中央和地方預算執行情況的報告。

「地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關於總預算草案和總預算執行情況的報告。」

四十三、將第三十九條改為第四十三條，將第二款中的「政府預算」修改為「預算」。

四十四、增加一條，作為第四十八條：「全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查下列內容：

「（一）上一年預算執行情況是否符合本級人民代表大會預算決議的要求；

「（二）預算安排是否符合本法的規定；

「（三）預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行；

「（四）重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；

「（五）預算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規定；

「（六）對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當；

「（七）預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源；

「（八）與預算有關重要事項的說明是否清晰。」

四十五、增加一條，作為第四十九條：「全國人民代表大會財政經濟委員會向全國人民代表大會主席團提出關於中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的審查結果報告。

「省、自治區、直轄市、設區的市、自治州人民代表大會有關專門委員會，縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民代表大會常務委員會，向本級人民代表大會主席團提出關於總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告。

「審查結果報告應當包括下列內容：

「（一）對上一年預算執行和落實本級人民代表大會預算決議的情況作出評價；

「（二）對本年度預算草案是否符合本法的規定，是否可行作出評價；

「（三）對本級人民代表大會批准預算草案和預算報告提出建議；

「（四）對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議。」

四十六、將第四十二條改為第五十二條，修改為：「各級預算經本級人民代表大會批准後，本級政府財政部門應當在二十日內向本級各部門批復預算。各部門應當在接到本級政府財政部門批復的本部門預算後十五日內向所屬各單位批復預算。

「中央對地方的一般性轉移支付應當在全國人民代表大會批准預算後三十日內正式下達。中央對地方的專項轉移支付應當在全國人民代表大會批准預算後九十日內正式下達。

「省、自治區、直轄市政府接到中央一般性轉移支付和專項轉移支付後，應當在三十日內正式下達到本行政區域縣級以上各級政府。

「縣級以上地方各級預算安排對下級政府的一般性轉移支付和專項轉移支付，應當分別在本級人民代表大會批准預算後的三十日和六十日內正式下達。

「對自然災害等突發事件處理的轉移支付，應當及時下達預算；對據實結算等特殊項目的轉移支付，可以分期下達預算，或者先預付後結算。

「縣級以上各級政府財政部門應當將批復本級各部門的預算和批復下級政府的轉移支付預算，抄送本級人民代表大會財政經濟委員會、有關專門委員會和常務委員會有關工作機構。」

四十七、將第四十三條改為第五十三條，增加一款，作為第二款：「各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，並對執行結果負責。」

四十八、將第四十四條改為第五十四條，修改為：「預算年度開始後，各級預算草案在本級人民代表大會批准前，可以安排下列支出：

「（一）上一年度結轉的支出；

「（二）參照上一年同期的預算支出數額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；

「（三）法律規定必須履行支付義務的支出，以及用於自然災害等突發事件處理的支出。

「根據前款規定安排支出的情況，應當在預算草案的報告中作出說明。

「預算經本級人民代表大會批准後，按照批準的預算執行。」

四十九、將第四十五條改為第五十五條，修改為：「預算收入徵收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額徵收應征的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，多征、提前徵收或者減征、免徵、緩征應征的預算收入，不得截留、佔用或者挪用預算收入。

「各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。」

五十、將第四十六條改為第五十六條，修改為：「政府的全部收入應當上繳國家金庫（以下簡稱國庫），任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。

「對於法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。」

五十一、將第四十七條改為第五十七條，第二款修改為：「各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支。」

增加一款，作為第三款：「各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。」

五十二、增加一條，作為第五十八條：「各級預算的收入和支出實行收付實現制。

「特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常務委員會報告。」

五十三、將第四十八條改為第五十九條，第三款至第五款修改為：「各級國庫應當按照國家有關規定，及時准確地辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。

「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門。除法律、行政法規另有規定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。

「各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。」

五十四、增加一條，作為第六十條：「已經繳入國庫的資金，依照法律、行政法規的規定或者國務院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者其授權的機構應當及時辦理退付。按照規定應當由財政支出安排的事項，不得用退庫處理。」

五十五、增加一條，作為第六十一條：「國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。」

五十六、將第五十條改為第六十三條，修改為：「各部門、各單位應當加強對預算收入和支出的管理，不得截留或者動用應當上繳的預算收入，不得擅自改變預算支出的用途。」

五十七、將第五十二條改為第六十五條，修改為：「各級預算周轉金由本級政府財政部門管理，不得挪作他用。」

五十八、增加一條，作為第六十六條：「各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用於沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。

「各級一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。

「省、自治區、直轄市一般公共預算年度執行中出現短收，通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的，省、自治區、直轄市政府報本級人民代表大會或者其常務委員會批准，可以增列赤字，報國務院財政部門備案，並應當在下一年度預算中予以彌補。」

五十九、將第五十三條改為第六十七條，修改為：「經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：

「（一）需要增加或者減少預算總支出的；

「（二）需要調入預算穩定調節基金的；

「（三）需要調減預算安排的重點支出數額的；

「（四）需要增加舉借債務數額的。」

③ 【聚焦,《預演算法》修訂大討論】2017財政新預演算法

編者按：連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。耗時8年，《預演算法》修訂草案二審稿終於公布。一個月時間，草案徵求意見之多、爭論之激烈，均屬歷史罕見。以下三篇文章，本刊記者將從「國庫歸誰管」、「授權立法」和《預演算法》修改的尺度等三個角度為讀者詳解此次《預演算法》大修的焦點問題。
國庫歸誰管：央行還是財政部門？
《預演算法》有「經濟憲法」之稱，它關乎所有人的核心利益。有人說，連乞丐都應該關心《預演算法》，因為用乞討來的錢買東西也在給政府納稅。
《預演算法》1994年頒布，2004年開始修訂工作。然而，《預演算法修正案（草案一次審議稿）》沒有公開，起草成員不願披露。經過8年等待，今年7月6日，《預演算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱「草案二審稿」）終於公之於眾。
在草案二審稿里，中國人民銀行「經理國庫」的職能被刪除了。幾位長期跟蹤《預演算法》的專家認為，這是《預演算法》修訂開的一個「倒車」。

「會計」和「出納」
「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」這是現行《預演算法》第四十八條第二款的規定。在草案二審稿中，上述條款被刪掉了。
現行《預演算法》里「各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督」的規定，也被修改成了「各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督」。同時，草案二審稿里還增加了「國庫管理的具體辦法由國務院規定」的條款。
這幾處變動被解讀為「央行經理國庫」的職能被取消。在公開徵求意見階段，這一修改引起了很多專家的質疑。
「在目前全國各種財政收入高達十幾萬億、財政存款余額也在數萬億的情況下，如果央行不再經理國庫，財政部和各級財政部門會把巨額財政存款通過競價（利息）存放在各商業銀行中，這不僅使納稅人的錢如何存放、如何使用無法監督，造成審計困難、制衡困難，從而使各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間和可能。各級財政部門會用納稅人的錢，從商業銀行賺取『高利息』，甚至去拿『回扣』，從而產生巨大的部門利益。」復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長李維森向《中國經濟周刊》表達了他的擔憂，「幾萬億的財政存款余額存在商業銀行賬戶中，商業銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過貨幣供給的乘數效應增加廣義貨幣供給，使宏觀貨幣政策不能達到預期的目的。」
「由於種種原因，財政國庫在辦理公款收、支、存，和設置、管理銀行賬戶方面的差錯甚至舞弊的風險，其實相當高。」中央財經大學財經研究院院長王雍君向《中國經濟周刊》表示。
此外，還有專家指出，「財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納，會計和出納應互不兼任」。全國人大代表、中南財經政法大學教授葉青向《中國經濟肆察周刊》表示，會計和出納互不兼任，「其實質是國庫收支的決策者（財政）與國庫收支決策的執行者（央行）要分離，這也是世界通行的做法」。
面對質疑，財政部財政科研所副所長劉尚希以個人名義在媒體上撰文指出，「會計與出納分開，是業務流程上的要求，而非主體分設；而國庫管理的責任主體只能是一個。從未見到一個單位的會計、出納分設兩個部門來管理，都是集中在財務部門。如果由人民銀行來管理國庫，並由人民銀行直接向國務院和全國人大負責，那已經不是『經理』國庫業務，而是成為與財政並行的國庫管理部門，按照責任主體唯一性要求，那將意味著財政部必須要並入人民銀行，或成立『央行財政部』。顯然，這與人民銀行行使中央銀行的職能是相沖突的。如果那樣，人民銀行將是『耕了別人的地，而荒了自己的田』。」
央行的監督就是「拒絕辦理」
中國人民銀行國庫局局長劉貴生在接受媒體采訪時曾表示，「是否賦予國庫監督權，是經理國庫與代理國庫的根本區別所在。」
據劉貴生介紹裂液茄，國庫監督的主要內容包括：對國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥及財政開戶情況的監督；對商業銀行經辦國庫相關業務的監督。主要涉及收繳資金是否應收盡收，劃分留解是否正確無誤，退庫辦理是否准確合規，庫款支撥是否及時有據，財政開戶是埋笑否手續齊備，商業銀行代理國庫是否盡職盡責。
劉貴生指出，國庫監督的基本定位，是國庫監督不同於人大監督、審計監督以及財政內部監督。從本質上說，國庫監督是為人大監督、審計監督以及財政監督服務的，是國庫在辦理國庫資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中實施的一種事中監督，這種監督權目前主要體現在「拒絕辦理權」，是在「辦理」過程中的「拒絕辦理」。
央行在辦理國庫收支業務過程中取得了一定的成績：堵住大量通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入；通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證違規撥款、退庫，為商業銀行拉存款；控制預算收支進度，製造虛假收支信息以及商業銀行延壓、佔用預算資金等違規業務，為保障國庫資金安全完整、維護各級政府正當權益發揮了不可替代的重要作用。
《中國經濟周刊》聯系財政部相關部門，財政部方面回應表示，財政部的意見已向全國人大、國務院充分反映，作為政府部門，財政部服從國務院決定。
央行早就不是「經理」了
目前，國外的絕大多數國家均採取委託國庫制，即代理制，而非經理制。「『經理』的話，錢該不該付，央行有發言權。」一位不願具名的專家向《中國經濟周刊》介紹，這是經理制和代理制的主要區別。
劉尚希告訴《中國經濟周刊》，「『經理制』最大的弊端就是責任主體不統一。誰都負責，誰都不負責。」
事實上，中國的「央行經理制」早已名存實亡。上述專家介紹說，「在財政國庫管理制度改革後，央行應當做的，僅是對財政部門提交的支付憑證填得對不對、是否超額度等要素進行審核。」「沒見到支付指令，或者支付指令有假，央行可以拒絕支付。」在這位專家看來，「央行只對合規性做一個審查，但它不該說這個錢應不應該付。」

④ 論述我國《預演算法》修訂的內容及影響

我國《預演算法》的產生是財政發展到一定歷史階段的產物,黨的十四大以後,在分稅制改革的大背景下,為適應市場經濟的發展和確立分稅制改革的法律依據,1994年3月全國人大通過了《中華人民共和國預演算法》(以下簡稱《預演算法》),並於1995年1月1日開始實施至今。在財政法律體系中,《預演算法》處於核心法和骨幹法的地位;預演算法實行以來在財政法律約束、財政分配、宏觀調控和財政監督等方面發揮著重要作用。
從2003年我國開始探索預演算法的修訂,經過草擬、徵求意見、人大審核,2014年8月《預演算法修正草案》四審稿提交十二屆全國人大常委會第十次會議進行審議,2014年8月31日表決通過《預演算法修正草案》。此次表決通過的《預演算法修訂草案》要求確立全口徑預算體系;鼓勵一般性轉移支付,限制專項轉移支付;確立了省一級地方政府預算中的建設投資資金可以舉債(與三審稿相比擴大了發債的預算范圍,即不僅一般公共預算中的建設投資資金可以舉債,政府性基金預算中的建設投資資金也可以舉債),地方政府要明確償債計劃和償債資金來源;要求預算在規定時限內進行全面公開,並要求政府部門在規定的時限內公開部門預算,尤其是地方政府需要對其舉債情況做出說明。
盡管此次表決通過的《預演算法修正草案》還存在一些不足的地方,但是《預演算法修正草案》確立的一系列預算制度將對財政體制改革產生一定影響,將推進建立符合財政經濟發展的分稅制制度和科學的轉移支付制度,建立公開、透明的財政體制;《預演算法修正草案》確立了省級地方政府發行債券的法律依據,明年省級地方政府自行發債有可能將全面放開。建立了規范、透明的地方政府舉債融資機制,要求地方政府明確償債計劃和償債資金來源,將使地方政府債務風險更加可控。長期看,地方政府債券的發行將會逐步替代用於公益性項目的部分城投債,但近期內由於地方政府發債規模有限,對城投債的影響不大。

⑤ 《新預演算法》修改的主要內容是什麼

《新預演算法》修改的主要內容：新預演算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。新預演算法規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。

認真貫徹實施新預演算法

法律的生命在於實施，法律的權威也在於實施。「天下之事，不難於立法，而難於法之必行」，如果有了新預演算法而實施不力，那麼法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預演算法是我國財政經濟工作的一項重要任務，當前應著重做好以下工作：

1、做好新預演算法的學習宣傳工作

要認真學習、全面理解新預演算法，准確掌握新預演算法的精神、原則和各項具體規定，增強預演算法治意識，自覺把新預演算法的各項規定作為從事預算管理活動的行為准則，嚴格依法辦事，嚴肅財經紀律，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

各級財政部門在學好用好新預演算法的同時，還要大力做好新預演算法的宣傳普及工作，把該法作為「六五」普法的重要內容，除專門組織新預演算法培訓外，其他業務培訓中也要安排這方面的內容。財政部在「六五」普法驗收中要把各地貫徹執行新預演算法的情況作為重要考核內容。

同時，各地要採取各種方式廣泛宣傳新預演算法，讓社會公眾了解掌握預演算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

2、做好新預演算法實施的立法配套工作

新預演算法的制定和實施正處於我國全面深化改革時期，對一些符合改革發展方向但一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。我國是一個大國，各地預算管理所面臨的環境和條件不同，預算管理的水平差別也較大。

因此，本著從實際出發、統一性與靈活性相結合的原則，中央層面還需要按照新預演算法確定的原則及授權，抓緊修訂預演算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度。地方層面還可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。

以上內容參考：網路——國家預演算法

⑥ 工人日報：政府怎麼花錢，預算的事跟你我關系挺

做預算類似切蛋糕，一塊蛋糕如果切給保障房的多了，切給公交的就會少。蛋糕怎麼切，與普通百姓的生活息息相關。今天，我們多了解些關於預算、預演算法的門道，今後遇到「政府怎麼花錢」的事，就會更有底氣地對照法律條文，監督政府那錢袋子里的錢都花到哪去了，花得該不該、值不值。
「吃不窮，穿不窮，算計不到就受窮」——這是百姓過日子的一句老話。放大到一個國家，這個「算計」說的就是財政預算。政府怎麼花錢，預算說了算；預算怎麼編制和執行，預演算法說了算。有「經濟憲法」之稱的預演算法，其修正案草案正在十二屆全國人大常委會第十次會議上進行第四次審議。多家媒體預測，新法有望於8月31日表決通過。
一提及預算的事，普通百姓往往會「敬而遠之」。諸如此次完善立法宗旨的意義、修正案草案的幾大亮點、預演算法修改對於國家治理的意義等，這些「高大上」的話題似乎離普通百姓的生活挺遠。
其實並非如此。
比如，一個經濟並不發達的地方甚至貧困縣，忽然宣布要上馬一個耗資巨大的「形象工程」，而當地諸多民生問題急需財政資金「下鍋」，這時百姓會質疑：這么大的事經人大同意了嗎？做預算了嗎？預算經科學論證了嗎？誰有權拍板調整預算？長期以來，由於預算編制缺乏剛性約束，預算調整隨意性大，一些地方重大建設項目「看領導臉色」，拍腦袋決策，花錢大手大腳，造成財政資金的巨額損失和浪費，引起公眾強烈不滿——能說預算與百姓無關嗎？
比如，各地土地出讓金去向屢屢引發關注，還有被視為腐敗溫床的政府機關「小金庫」長期存在，都與現行預演算法沒將政府全部收入納入預算有很大關系。此次預演算法修改提出，政府的全部收入和支出都應當納入預算。這意味著，新預演算法一旦表決通過實施後，政府的四本預算即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算，都要依法進行審計、報批、審議、執行和監督——土地出讓金再想「封閉運行」，難了；政府機關的「小金庫」再想隱身生存，不易了。
再如，人大代表說「看不懂預算報告」，媒體追問「三公經費」有沒有變身為其他支出，這些都與預算的細化程度有關，與政府收支按什麼分類有關。據專家介紹，政府支出按功能分類，顯示的是政府的錢「幹了什麼」，以「教育」為例，類、款、項三級結構對應的是「教育」—「普通教育」—「小學教育」，反映出政府為完成教育職能在「普通教育」中用於「小學教育」的支出有多少。如果政府支出按經濟性質分類，顯示的是政府的錢「花到哪兒去了」，比如教育經費中分別有多少用於教師工資、房屋建設、教學設備、修繕等，這種分類更為直觀。無疑，預算越細化、越直觀，越有利於公眾監督。公眾之所以對一些部門公布的「三公經費」有疑問，就是想知道行政開支的每一元錢都「花到哪兒去了、花到誰身上」。
政府財政收入是一塊大蛋糕，做預算類似切蛋糕。蛋糕怎麼切，與普通百姓的生活息息相關。比如，抱怨出行難的人，希望政府多投入到公交發展上、公交票價便宜點；無房家庭則希望政府多蓋保障房。那麼預算時，一塊蛋糕如果切給保障房的多了，切給公交的就會少，如何平衡統籌，需要科學的預算安排。
如何盡可能多地保障民生投入、壓縮不必要的行政開支，在切蛋糕之後，還要防止預算執行過程中變形走樣，防止有人貪污挪用政府資金，這些都離不開公眾監督。以地方債為例，此次修法提出，地方債可以用來蓋保障房等公益性資本支出，但不能用來買公車、蓋辦公樓、發工資。依此原則，公眾就可以監督地方債資金用得是不是地方。
今天，我們多了解些關於預算、預演算法的門道，今後遇到「政府怎麼花錢」的事，就會更有底氣地對照法律條文，監督政府那錢袋子里的錢都花到哪去了，花得該不該、值不值。當公眾密切關注財政預算的大小事情時，也就是在參與一方社會治理，履行作為國家公民的責任與義務。

⑦ 法治動態_法治是一個動態概念

聚焦預演算法二審【本刊訊】（實習生 章文立）6月26日上午，十一屆全國人大常委會第27次會議對《預演算法修正案（草案）》（下稱《草案》）提起二次審議。《草案》重申地方政府不得自行發債，並對鄉鎮一級預算和財政專戶設立等作出了相應規定。根據《草案》，除涉密外，各級政府預決算都應及時公開。
作為規范國家公共財政收支之法，《預演算法》涉及對現行公共資源的重新配置，對各政府機構間權力關系的重構亦有影響。現行《預演算法》自1995年起實施，之後曾連續兩屆被列入「全國人大常委會五年立法規劃」，不過遲遲未見成文。直至2010年初，全國人大常委會、財政部等才合力完成修訂方案，並於2011年底完成一審。
二審稿中，地方政府能否自行發債備受關注。根據現行《預演算法》規定，「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。」然而自2008年國際金融危機以來，中央財政代發地方政府債券的「應急之舉」並不鮮見，且納入地方預算構成地方債務，一度被認為是現行基礎上的突破。
在2010年的修訂方案中，上述規定被改為肯定表述：「在整體計劃之下，經批准，地方政府可以發債。」但一審稿對此已嚴格規定，在此次二審稿中，此項規定同樣收緊，並重新明確地方政府不得私自發行債券。全國人大法律委員會副主任委員洪虎稱，一些常委委員和專家認為近年來地方政府債務急劇上升，帶來潛在風險；法律委員會經研究認為，地方應嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，對地方債務應從嚴規范。
《草案》還對預算公開的對象和范圍做出了調整。
此前的初次審議稿中說明，國家實行一級政府一級預算，不具備設立預算條件的鄉鎮經省級政府確定，可以不設立預算。全國人大法律委員會經研究建議，規定鄉鎮一級均設立預算。
而對於初審稿中「對特定專用資金可以設立財政專戶，財政專戶納入國庫單一賬戶體系管理」的規定，鑒於目前財政專戶設立過多，管理不規范等現狀，在本次二審稿中被建議修改為：「財政專戶是指對法律、行政法規和國務院規定的特定專用資金設立的專戶，財政專戶納入國庫單一賬戶體系管理。」同時增加一款規定：「國務院財政部門應當將財政專戶收支情況納入信息管理系統，並與國庫實現信息共享。」
此外《草案》特別規定：經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。這被認為是順應預決算透明度不斷增加的趨勢。
由於預算表按功能分類，近年來逐步公開的預算常令公眾大呼無法看懂。對此，二審《草案》增加了公共預算支出經濟分類的具體規定，財政資金的去向有望更為清晰。
案訊
山東原副省長黃勝被開除黨籍公職
【本刊訊】日前，中央紀委對山東省原副省長黃勝嚴重違紀違法問題進行了立案調查。經查，黃勝利用職務上的便利為他人謀取利益，收受巨額錢物，並給國家造成嚴重經濟損失；兄隱道德敗壞。
現年58歲的黃勝是山東威海人，早年入伍，後從山東省委辦公廳秘書處秘書起步，1995年起主政德州市至2007年升任山東省副省長。
由於其行為已構成嚴重違紀，並涉嫌犯罪，依據《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》的有關規定，經中央紀委審議並報中共中央批准，決定給予黃勝開除黨籍處分；經監察部報國務院批准，決定給予其開除公職的行政處分；收繳其違紀所得；將其涉嫌犯罪問題移送司鉛旦法機關依法處理。
廣東省兩廳官被查
【本刊訊】廣東省紀委有關槐塵擾負責人證實，廣東省財政廳副廳長危金峰、廣東省政府研究中心原主任謝鵬飛因涉嫌嚴重違紀問題，正在接受組織調查。
履歷表明，危金峰於1962年2月出生，廣東平遠人，碩士研究生，2008年5月任副廳級領導職務(援疆)，2010年12月31日任現職。其在財政廳分管內容包括辦公室、工貿發展處、機關服務中心、省資產評估協會。謝鵬飛生於1950年10月，海南文昌人，歷任省委政研室副主任、省委辦公廳副主任、省雙府副秘書長、發展研究中心主任職務，2011年4月卸任並獲聘廣東省雙府參事。
法制
保護音像表演外交會議
簽署《北京條約》
【本刊訊】6月26日，歷時七天的保護音像表演外交會議在閉幕前正式簽署《視聽表演北京條約》（簡稱《北京條約》）。至會議閉幕時，已有約40個國家簽署，開放各國簽署的期限為一年。
《北京條約》是關於表演者權利保護的國際條約。該條約使得表演者禁止他人未經授權使用其音像表演的權利延及國際互聯網，並將音像表演版權的20年最低保護期，提高到世界貿易組織與貿易相關的知識產權協定規定的50年。條約還將授予表演者精神權利，可防止剝奪其署名權或對其表演進行歪曲。