土地利用總體規劃資料庫標准
⑴ 國土資源部關於嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知的文件全文
一、充分認識嚴格實施土地利用總體規劃的重要意義
土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據，事關國家和人民長遠利益。各級國土資源主管部門要充分認識土地利用總體規劃在土地管理工作中的基礎地位和引領作用，切實做好土地利用總體規劃實施管理工作，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。
土地利用總體規劃一經批准，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級國土資源主管部門要嚴格依據土地利用總體規劃，從嚴審查各地區、各部門、各行業編制的城鄉建設、區域發展、產業布局、基礎設施建設、生態環境建設等相關規劃，不得以任何名義改變土地利用總體規劃確定的用地規模、結構和布局安排，確保各類規劃在土地利用上與土地利用總體規劃相銜接。凡不符合土地利用總體規劃的，必須及時調整和修改，核減用地規模，調整用地布局，強化土地利用總體規劃對土地利用的整體管控作用。
二、嚴格依據規劃劃定和保護基本農田
（一）及時劃定基本農田。各地要嚴格按照土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標、保護區布局及管制規則，在土地利用總體規劃批准之後3個月內完成基本農田劃定工作。基本農田劃定後，實行永久保護，任何單位和個人未經批准不得改變或者佔用。
（二）完善基本農田保護區管理。列入縣、鄉級土地利用總體規劃設定的交通廊道內，或已列入土地利用總體規劃重點建設項目清單的民生、環保等特殊項目，在不突破多劃基本農田面積額度的前提下，佔用基本農田保護區中規劃多劃的基本農田時，按一般耕地辦理建設用地審批手續，不需另外補劃基本農田，但用地單位必須落實補充耕地任務，按佔用基本農田標准繳納稅費和對農民進行補償。未在土地利用總體規劃設定的交通廊道內，未列入土地利用總體規劃項目清單的民生、環保等特殊項目，或超出多劃基本農田面積額度的，均按佔用基本農田認定。
（三）建立基本農田建設集中投入制度。各級國土資源主管部門要將新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓收入用於農業開發部分等土地整治專項資金向基本農田保護區、集中區和整備區傾斜，積極試點探索「以獎代投、以補促建」模式，加快建設旱澇保收高標准基本農田，改善基本農田生產條件，提高基本農田質量，引導基本農田整備區內建設用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成集中連片、高標准農產品生產基地。
三、強化建設用地空間管制
（一）落實建設用地管制邊界和管制區域。各地要嚴格按照土地利用總體規劃劃定的「三界四區」（即城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區），盡快將城鎮建設用地管制邊界和管制區域落到實地，明確四至范圍，確定管制邊界的拐點坐標，在主要拐點設置標識，並向社會公告，防止城鎮建設無序蔓延擴張。
（二）認真執行各項空間管制規則。城鄉建設用地允許建設區在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設區內進行形態調整，但不得突破建設用地擴展邊界。城鄉建設用地規模邊界的調整，須經規劃原批准機關的同級國土資源主管部門批准。城鄉建設用地擴展邊界原則上不得調整，如需調整，應按規劃修改程序報規劃原批准機關批准。禁止建設用地邊界，除法律法規另有規定外，不得進行調整。
四、嚴格土地利用總體規劃實施
（一）加強土地利用計劃調控。土地利用計劃是實施土地利用總體規劃的重要手段，各地要依據土地利用年度計劃，嚴格建設用地審批。凡不符合國家產業政策和供地政策的建設項目，不得安排計劃指標，沒有計劃指標的不得批准用地。要積極推進計劃差別化、精細化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科學發展用地。
各地要採取措施，加強土地利用計劃執行監管，認真做好土地利用計劃安排使用登記統計，落實計劃安排使用網路直報制度，實時監控計劃執行情況。要加強土地利用計劃執行考核，全面落實計劃指標獎罰，提高計劃的約束力，確保計劃有效執行。
（二）嚴格建設項目用地預審。強化建設項目用地規劃審查，凡不符合法律規定和土地利用總體規劃的，不得通過建設項目用地預審。做好經營性和工業項目出讓土地的用地預審，在項目審批（核准）前，必須先按程序進行用地預審，預審意見提出的要求，要作為出讓條件納入出讓方案。
加強對部委託建設項目用地預審的管理，除法律法規規章明確的項目用地外，對部有關政策性文件明確的災後重建等特殊地區的項目用地委託預審事宜，實行一事一報制度。
（三）嚴格依據規劃審查各類用地。單獨選址建設項目，已列入土地利用總體規劃重點建設項目清單，在土地利用總體規劃設定的交通廊道內，或選址在土地利用總體規劃確定的獨立工礦區的，要按照規定及時審查報批用地；未列入土地利用總體規劃，但符合《土地管理法》第26條規定的，要按照有關規定，根據國務院和省級人民政府對項目的批准文件，及時修改規劃，並將規劃修改方案與建設用地報批資料一並報批；未列入土地利用總體規劃，也不符合《土地管理法》第26條規定的，不得批准用地，確需建設的項目，需先修改規劃，按規定程序報規劃原批准機關批准後才能審批用地。
城鎮村建設用地，在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地允許建設區內選址的，按照規定審查報批用地。需要改變允許建設區的空間布局形態，在有條件建設區進行選址建設的，要在確保允許建設區規模不增加的前提下，編制規劃布局調整方案，經規劃原批准機關的同級國土資源主管部門批准後才能審批用地。因城鎮化進程加快，超過規劃城鎮建設用地規模，需要在允許建設區規模之外使用有條件建設區的，必須在對規劃進行定期評估後，在確保耕地保有量和基本農田保護面積不減少、質量有提高，建設用地規模不增加、布局更合理的前提下，編制規劃布局調整方案，經規劃原批准機關同級國土資源主管部門批准後才能審批用地。
圍填海造地，涉及圍填海的規模、用途和布局符合土地利用總體規劃的，要按照規定審查報批；未納入土地利用總體規劃的，要編制規劃修改方案，經規劃原批准機關批准後審查報批。
土地整治項目，應當優先在土地利用總體規劃及土地整治規劃確定的土地整治重點區域、重大工程、示範區和基本農田保護區、集中區、整備區內安排。
（四）嚴格中心城區規劃控制范圍的管控。各級國土資源主管部門要嚴格控制中心城區規劃控制范圍內、中心城區規劃建設用地擴展邊界外的規劃修改，國務院批準的城市土地利用總體規劃確定的中心城區規劃控制范圍內、中心城區規劃建設用地擴展邊界外的規劃修改，須報國土資源部備案。
（五）規范土地利用總體規劃評估修改。經國務院批準的大型能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批准文件修改土地利用總體規劃；經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，需要改變土地利用總體規劃的，屬於省級人民政府土地利用總體規劃批准許可權內的，根據省級人民政府的批准文件修改土地利用總體規劃。
建立土地利用總體規劃實施定期評估和適時修改機制，嚴格規范土地利用總體規劃修改。對土地利用總體規劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，並向社會公示。規劃實施評估報告經規劃原批准機關同級國土資源主管部門同意後，方可開展規劃修改。凡涉及改變城鄉建設用地擴展邊界、禁止建設用地邊界，改變約束性指標，調整重大布局等原則性修改，必須經規劃原批准機關批准。嚴禁擅自通過修改下級土地利用總體規劃，擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。
（六）補充和深化土地利用總體規劃安排。在土地利用總體規劃的控制和指導下，積極推進地方各級土地整治規劃編制工作；縣（區、市）可根據當地實際，編制土地復墾規劃、後備土地資源開發規劃、建設用地再開發規劃，補充和深化土地利用總體規劃安排。今後，凡開展土地整治、低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用、工礦廢棄地復墾調整利用等相關工作，必須符合土地利用總體規劃、土地整治規劃和相關專項規劃。
五、保障土地利用總體規劃有效實施
（一）加快推進土地利用規劃資料庫建設。建立與土地利用總體規劃編制審批實施相適應的資料庫建設、維護和更新長效機制。省級國土資源主管部門要加強對地方各級土地利用總體規劃資料庫建庫、維護和更新的組織指導，嚴格規范數據的檢查和匯交，保障成果質量，保證規劃資料庫建設各項工作與規劃同步完成，並按統一標准和規定時限將資料庫成果匯交到部。開展城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用、工礦廢棄地復墾調整利用等試點的地方，必須將項目區信息上圖入庫，按規定時限匯交到部。各類規劃資料庫均納入部「一張圖」和綜合監管平台進行統一管理。今後，土地審批和執法督察等工作中審核、審查是否符合土地利用總體規劃和專項規劃，均以納入部「一張圖」和綜合監管平台的相關數據為准。
（二）制訂完善土地利用總體規劃管理的地方配套法規。各地要根據《土地管理法》及其配套條例、規章，結合各地實際，制訂和完善土地利用規劃管理的地方配套法規，規范土地利用總體規劃各項管理工作，維護土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性。
（三）加大土地利用總體規劃宣傳力度。經批準的土地利用總體規劃，應當依法公告，採用網路、報紙發布和張貼布告、設立公告牌等形式，對規劃主要內容進行廣泛宣傳和解讀，讓全社會了解規劃、監督規劃的有效實施。
（四）加強土地利用總體規劃實施動態監管。通過「一張圖」和綜合監管平台，加大土地利用總體規劃實施情況的監測，及時發現、制止違反土地利用總體規劃的行為。加大執法力度，對違法修改土地利用總體規劃的行為要嚴肅查處，限期改正，並依法追究相關責任人的責任。對違反規劃批地用地的行為，堅決依法查處。非法佔用土地，違反土地利用總體規劃的，責令限期拆除違法佔地新建建築物，拒不執行的，依法申請人民法院強制執行。
（五）發揮國家土地督察機構的監督作用。市、縣、鄉級土地利用總體規劃經依法批准後一個月內，省級國土資源主管部門須將土地利用總體規劃文本、圖件和批准文件送派駐地方的國家土地督察局備案。各派駐地方的國家土地督察局在對地方人民政府土地利用和管理情況的監督檢查中，要加強對土地利用總體規劃批准、備案和實施情況的監督檢查，發現問題後及時向有關地方人民政府和省級國土資源主管部門提出督察意見，並向國家土地總督察報告。
（六）加強土地利用規劃專業人才隊伍建設。各級國土資源主管部門要加強土地利用規劃專業人才隊伍建設，採取專業技術知識更新培訓、學歷學位教育、實踐鍛煉等多種方式，不斷提高專業人才隊伍的政治素質和業務素質。嚴格規范土地利用規劃甲級機構管理，進一步穩定、擴大土地利用規劃編制機構隊伍。省級國土資源主管部門可參照土地利用規劃甲級機構審查要求，結合實際，指導省級土地學會積極開展土地利用規劃乙級機構的申報認定工作，健全、充實和穩定土地利用規劃技術隊伍。
二〇一二年二月二十二日
⑵ 土地利用數據建庫
6.5.1 資料庫建設技術方法及工作流程
6.5.1.1 技術方法
基於遙感影像土地利用數據建庫，是以武漢中地公司開發的 MapGIS 土地利用資料庫軟體為工作平台，以縣級行政轄區為單元，將已有的鄉級及以上行政界線（採用全國第一次土地詳查所確定的行政界線）疊加在以縣為單位鑲嵌的 1∶1 萬正射影像圖上，以正射影像圖為本底圖，參考已有的土地利用資料庫或土地利用詳查數據，結合遙感影像解譯資料，採用人機交互的方式，目視解譯採集地類圖斑邊界、線狀地物，提取工作區土地利用分類信息。分別建立確定圖斑、不確定圖斑、樣本圖斑層，並製作外業調查工作底圖，對不確定圖斑、樣本圖斑以及抽取一定比例的確定圖斑到外業進行實地驗證，通過外業後處理，最終建立基於遙感影像信息的土地利用資料庫。
6.5.1.2 工作流程
工作流程如圖 6-19 所示。
圖 6-19 基於遙感影像信息土地利用資料庫建設工作流程圖
6.5.2 數據採集
以縣級行政轄區為單元，將土地利用資料庫中鄉級及以上行政界線套疊在正射影像圖上，結合樣本影像信息並參考已有的土地利用資料庫和土地利用詳查資料，採用目視解譯方法提取土地利用現狀信息。
（1）多元數據復合分析。
1）與已有土地利用資料庫復合。利用已建成的土地利用資料庫與正射影像數據疊加，參考資料庫地類屬性數據，根據遙感數據的光譜和空間特徵，通過人機交互採集土地利用現狀信息。如圖 6-20 所示。
圖 6-20 遙感影像與土地利用數據疊加示意圖
2）與土地利用現狀圖復合分析。對於未建成土地利用資料庫的，將收集到的土地利用現狀圖掃描、糾正、投影變換後與正射影像套合，輔助提取土地利用現狀信息。如圖 6-21 所示。
圖 6-21 土地利用現狀圖與遙感影像圖復合示意圖
（2）數據採集方法及要求。
1）使用MapGIS軟體進行分層矢量化，為了保證數字化精度，我們要求顯示窗口放大比例在100倍以上，採用半自動、互動式分層矢量採集，這樣才能保證與影像同名地物不偏移。
2）將原土地現狀資料庫行政界線套合在DOM影像上，根據行政界線與影像套合情況，採用修正的方法進行局部調整，即影像上以線狀地物為界的原行政界線明顯偏離的，以影像上線狀地物為准作局部修正，影像上沒有線狀地物作參考的直接採用原行政界線。
3）被鄉級以上行政界線、地類界線、線狀地物等分割而成的封閉地塊為一個圖斑。上圖圖斑的最小面積為：耕地和農村居民點最小上圖面積為3mm2×3mm2（實地為900m2），其他地類為3mm2×5mm2（實地為1500m2）。
4）地類圖斑邊界的採集，可採取先易後難、先平原區後山區的方法，即先採集易於判讀的居民地邊界，然後依次採集紋理清晰的鐵路、公路、河流、溝渠等，最後採集難以區分的地類邊界。
5）線狀地物：對於實際寬度小於30m的鐵路、公路、河流等，沿影像輪廓中心線按圖示用相應單線勾繪，大於等於30m的按圖斑處理，當線狀地物寬度變化大於20％時，分段標記。寬度量測除其本身寬度外還包含其兩側不以排灌為主的路溝及行道樹。
6）河流：河流寬度為常水位線水面寬度。常水位線以原土地利用資料庫數據或正射影像為准，如土地資料庫所標位置偏移較大時可做適當移動，河流寬度不再實地調查。
7）公路林帶：公路兩側種植的實際寬度大於等於30m的林帶，按實際寬度標繪。公路寬度小於30m，而單側林帶寬度大於30m的，公路按線狀地物標識，而林帶則按實際寬度標繪。
（3）數據分層。按照《基於遙感影像土地利用資料庫標准》的圖層劃分和命名規則將矢量數據分別建立縣級政區、地類圖斑、線狀地物、行政界線、地面控制點、地類界線、注記、樣本圖斑線、不一致圖斑線等數據層。
（4）屬性結構的建立及屬性輸入。按照《基於遙感影像土地利用資料庫標准》對分層數據分別建立屬性結構，逐層輸入屬性內容。
（5）建立數據字典。數據字典設計是資料庫設計的一項重要內容。新建工程前首先要建立系統的數據字典文件。依據《基於遙感影像土地利用資料庫標准》定義的相關屬性欄位名、值域以及數據描述等建立基於遙感影像土地利用資料庫運行所必需的數據字典。主要包括地類編碼、行政區和權屬單位等數據字典。
1）設置數據字典參數。按照國標《中華人民共和國行政區劃代碼》，省級行政區、省轄市級行政區、縣級行政區的行政代碼長度均為2位，鄉級及行政村級政區代碼均為3位。在「土地利用資料庫管理系統」中，依次設置各級行政區劃代碼位數。如圖6-22所示。
圖 6-22 新建數據字典
2）編輯數據字典。根據技術要求中規定的基於遙感影像的土地利用分類，修改、增添或減少數據字典中的地類碼。如圖6-23所示。
圖 6-23 編輯數據字典
（6）建立接圖表。接圖表文件記錄了每個圖幅的圖名、圖號、經度、緯度等信息，是標准圖幅輸出的依據。本項目接圖表是根據大地坐標建立索引（圖6-24）。
圖 6-24 建立接圖表
（7）數據入庫。經過入庫前數據檢查，准備好完全拓撲無錯誤和圖數一致的數據，並且建立好數據字典和接圖表後，可建立工程文件，進行數據入庫管理。
以縣級行政轄區為單位，對采編的行政轄區、行政界線、地類圖斑、線狀地物、地類界線、注記、影像、DEM 等文件進行數據整理入庫，建立土地利用信息管理資料庫。
（8）數據預處理。數據預處理是進行表格匯總列印輸出的前提，是為匯總輸出和空間分析進行數據准備。實質上是扣除線狀地物的面積、利用耕地系數計算耕地面積以及每個圖斑凈面積的計算。如圖 6-25 所示。
（9）數據匯總。匯總輸出各類面積匯總表。建立基於遙感影像土地利用數據管理系統。
圖 6-25 數據預處理